中評社╱題：構建中美競合的“非零和博弈” 作者：張屹（長沙），法學博士、湖南省社會科學院、湖南省人民政府發展研究中心助理研究員
【摘要】近十年來，中美經濟博弈呈現出從“競合共生”向“戰略對沖”的階段性轉變。以2018年貿易戰為分水嶺，美國對華政策從“接觸+規制”轉向“競爭+遏制”，科技脫鉤、產業鏈重構、規則標準競爭成為主要特徵。中國通過“雙循環”戰略強化內生動力，同時推動高水平制度型開放。雙方在數字經濟、綠色能源、區域經貿機制等新興領域形成多維角力，經濟議題與地緣政治深度嵌套。展望未來，中美將在“有限脫鉤”與“選擇性合作”間尋求動態平衡，技術主權爭奪與全球治理體系重構將成為博弈焦點，經濟相互依賴的“武器化”風險可能加劇，但氣候治理等領域的務實合作仍存空間。2024年雙邊貿易額逆勢增長3.7%，達6882.8億美元，美國企業對華投資態勢依然具有潛在需求。
引言
2025年的中美關係正處於歷史性的十字路口。作為全球兩大經濟體，兩國關係承受著地緣政治、意識形態和科技競爭等結構性矛盾帶來的深刻影響。在難以脫鉤的產業鏈共存之下齟齬不斷。雖然2022年出台的《芯片與科學法案》將中國塑造成了美國民主、共和兩黨的共同對立面，但在2025年新上任的國務卿魯比奧又判定中美當前進入“戰略相持期”，雙方在貿易、科技等領域持續博弈，雙方均避免全面衝突，通過短期協定如延長貿易協定來維持基本穩定。在碳減排問題上，美歐存在巨大分歧。中資企業面臨的國際環境將是多元化、多維度間的互動，美歐關係的微妙變化也讓中企的角色具備了更多可能性。技術管制是美國對華競爭戰略的重要組成部分，對前往中國進行投資的美資審查，其目的是防止中國獲得先進的半導體技術。在俄烏衝突背景下，中美競爭對於地緣政治格局具有全方位、深層次的影響。
一、美國國內兩黨紛爭與社會分化的內部矛盾
（一）美能源創新政策的中期展望
美國第117屆國會於2022年下半年通過相關立法，以加速美在其亟需的關鍵能源技術和全球溫室氣體減排目標方面的進程，此後國會都會在充足的財政撥款基礎上啟動能源創新研發項目，監管執行，並在未獲足夠關注領域注入投資。在諸如核能、水力發電、地熱、能源儲存等方面，一些先進技術尚未進入市場運行階段，因此國會在此階段的支持力顯得尤為重要。
兩黨在很多政策領域分歧較大，而國會要竭力降低能源成本並應對因對俄制裁造成的供應鏈斷裂。地緣政治的焦灼又讓氣候議題迫在眉睫。民主黨對國內化石燃料的生產、出口十分謹慎，而共和黨則竭力充分利用這一資源作為政治籌碼；民主黨致力於清潔能源的稅收抵免，並為新興技術的機構運作積極撥款，而共和黨則傾向於讓私營部門承擔技術研發風險。
當然，兩黨也有共識，包括在研發資金以及國家實驗室基礎設施方面的撥款，在太陽能、電動汽車等先進產業的供應鏈方面也緊密攜手。然而共和黨更傾向於在反制中國方面的措施，而民主黨更關注於清潔能源產品和壓低其成本，在大型能源項目的生產線方面，兩黨都大力支持。最重要的一點共識是，由於歐盟大力推進碳邊界調整機制（CBAM）,兩黨在氣候與貿易問題上方向一致，都不願在國內碳排放機制上進行定價。①
（二）美能源政策對中資企業的影響
美國內能源問題雖然沒有歐洲嚴峻，但兩黨都認識到加快新型能源的研發是必然趨勢，這也包括對能源儲運技術的研發。從國會撥款力度就可見一斑。中國在相關領域的投入也是大勢所趨，中資企業需要的不僅是資金、政策，也更需高瞻遠矚、在能源領域的先進產業選擇正確的項目進行佈局。
以往在對華政策上兩黨別無二致，然而當前的地緣政治困局讓美歐關係、美俄關係都愈加微妙，能夠讓兩黨一致對外的不僅是不同意識形態的分歧，也有歐盟戰略自主帶來的尷尬，甚至在碳減排問題上，美歐都存在巨大分歧。可見今後中資企業面臨的國際環境將是多元化、多維度間的互動，美歐關係的微妙變化也讓中企的角色具備了更多可能性。
（三）美國公共政策領域的兩黨分歧
1.對遠程工作和靈活就業的政策解讀
遠程工作和靈活就業是未來美國的就業趨勢，即使對於聯邦雇員也是如此。拜登任期內在就業政策領域面臨一個不可扭轉的現實，即遠程工作、兼職零工是大勢所趨。儘管華府尤其是共和黨強烈反對聯邦雇員進行遠程辦公，理由是效率低下、消極怠工。必須看到在遠程辦公存在諸多弊端、特別是網絡安全問題的同時，也帶來了危機時期的復原力，與私營企業展開人才競爭的過程中，聯邦政府有必要採用遠程辦公方式吸引和爭奪人才，兩黨應考慮大局擺脫黨爭。
拜登政府時期的管理與預算辦公室與人事管理辦公室都大幅度推進遠程辦公，認為考慮疫情影響，線上辦公、靈活安排工作日程是必要的，並且在後疫情時代，遠程辦公方式是招聘高技術型人才的必要條件。此外工作環境的彈性制也有助於疫情後經濟復原，應對供應鏈斷裂，鞏固生產力。然而此舉招致共和黨人紛紛指摘。
其實早在2019年之前，聯邦政府的遠程辦公占比已在逐年攀升，從2012年的29%至2016年的51%。②長期以來，聯邦政府雇員就因“少勞多得”而飽受社會爭議，遠程辦公則被認為加劇了官僚主義頑疾。
共和黨對於遠程辦公降低工作效率的誇大實際上是出於黨派紛爭，以及對於制度的不信任。此外，在積極開發遠程技術以推動線上辦公方面，兩黨掣肘也導致政策乏力。2021年對美國防部5萬名雇員做的一份調查顯示，他們普遍認為遠程辦公提高了工作效率。在對私營企業的調查中，83%的雇主認為遠程辦公提高了工作效率。透過兩黨政策分歧的表象，遠程辦公最大的問題不是效率問題，而是網絡安全問題。智能設備和網絡接口的分散化將給美帶來巨大國家安全隱患，由於發電廠、核心基礎設施都已通過網絡終端實施數字化運行，甚為堪憂。當然，聯邦政府也在通過“多重身份認證”、“雲數據轉移”等方式確保網絡安全。③
2.美公共政策分歧的擴散效應
（1）兩黨政見紛爭已貫穿至國內政策的方方面面，甚至在對華戰略上，傳統上兩黨一致的“政治正確”也成為美全球戰略的炒作點。因此中資企業面臨的政治風口恐不斷擴大，且時刻隨著兩黨鬥爭而成為口實。
（2）為推進高效化的遠程辦公，美勢必在遠程信息技術方面積極研發，未來很可能藉此催生一批科技產品甚至科技巨頭，其技術標準可能對中資企業構成圍堵，如果遠程辦公再通過服務貿易形式向發展中國家進行外包，那麼這種技術圍堵將會擴散。
二、先進產業技術領域的角逐：從地區到全球
（一）美國產業政策的立法推動——兩黨利益趨同的契機
伴隨著美政客陷入黨派紛爭，阻礙了政府正常運轉，前國務卿賴斯的一句話可謂針砭時弊：“我們需要共同的敵人以推動團結。”從這一立場來看，2022年的《芯片與科學法案》可謂將中國塑造成了這一共同的敵人。作為這一法案的兩大特徵，一是為半導體生產企業提供了核心支持，二是為美技術競爭力提供了資金支持。④
美立法與產業政策的總體導向趨於政策保守和以民粹為基礎。自1990年以來美在全球半導體生產領域的份額已從37%下降到12%，而中國、韓國在這一領域則搶佔了全球份額。新出台的法案將斥資390億美元刺激半導體生產投資以應對國際競爭，資金將以贊助和貸款的形式，對在美企業總部和韓國等同盟國家的企業給予支持，鼓勵其在美投資設廠，用以補貼生產成本。此外，法案還為半導體生產設備提供了25%的稅額抵免。⑤
法案還授權美商務部建立國家半導體技術中心，國家先進技術生產項目、美國半導體生產研究所，專門撥款110億美元用於上述機構進行研發。
有美專家認為該法案是美產業政策的轉折點，象徵著官方理念的重大轉變，正如上個世紀80年代美對日經濟反制。然而也有不同聲音認為，這一觀點過於樂觀，國會通過這一法案有另外的考慮，第一，法案出台的背景是台海危機的日益惡化，以及台積電等半導體生產商的尷尬地位，所以法案背後的動機不是產業政策的理念，而是國家安全的考量。尤其在高科技武器生產方面，芯片也是核心元件。第二，法案中對“科學”的定位局限於大學基礎理論研究，兩黨都願意在科學家身上而非工程師身上大把撒錢。而且，後發國家很可能由於“知識溢出效應”而搭便車，獲得後發優勢。第三，眾多民主黨人士對於產業政策的關注往往局限在清潔能源企業這一領域，對於其他產業領域都比較短視。
當前兩黨都無力推動美在全球的經濟和技術領導地位，以形成真正強有力的產業政策，達到遏制中國發展的目的，因此目前兩黨中尚無能人可以發揮《芯片與科學法案》真正的效用。
兩黨紛爭不能推動美政策的糾偏，反而內捲本身成了目的，共同塑造一個“中國威脅論”已經如賴斯所言，成為了美政治車輪前行的動力。《芯片與科學法案》法案雖然不代表美產業政策的轉折點，卻能夠清晰看到反華同盟、反中資企業同盟的愈演愈烈。中國芯片不能僅僅爭取幾個友好國家的企業合作，需自主研發，彎道超車。
美一直反對產業政策，認為產業補貼擾亂市場、造成不公平競爭，如今為遏制中國，已公然放棄產業政策的“意識形態鏈條”，這是國際生存環境的重大變化。芯片的政治化緊跟意識形態的鬥爭，企業應儘量避免行業風口，避免產品研發走“獨木橋”。
（二）美國產業政策對利益集團的重構
自2022年中期選舉開始，美國的政治和社會情緒更加兩極分化。美國最高法院多次裁決也在表明法院大力推動共和黨的右翼保守議程。越來越多的共和黨人正在發展成為一個反民主的政黨，這讓歐洲盟友感到擔憂。
以《芯片與科學法案》對半導體製造的新戰略代表了美國對該行業重要性的更全面理解。疫情提高了公眾和國會對半導體民用重要性的認識。然而，疫情衹是暴露了美國在半導體戰略供應方面長期存在的脆弱性，幾十年來美國本土芯片製造能力一直在受到侵蝕，戰爭則進一步凸顯了這些漏洞。在芯片法案的前景及其強大的激勵措施下，美國正建設或計劃建設數量空前的新半導體晶圓製造廠。
與特朗普不同的是，拜登在其任期內主張，發展半導體產業對美國製造業復興有諸多裨益。（1）新設施投入運營將減少美國對外國芯片製造業務的依賴，並使美國所有下游製造業受益。由於與這些獨特的高科技投資相關的“溢出”收益，在美國建立新的半導體製造工廠可能會刺激廣泛行業的國內製造業。（2）建造先進的半導體工廠可以吸引對附近製造業務的投資，為這些工廠提供運營所需的設備和材料。目前，英特爾、台積電、三星、格羅方德和其他芯片公司計劃在美國建立新晶圓廠的項目正在吸引數十億美元投資到美國的製造設施，這些設施不僅用於芯片，還用於製造所需的化學品和材料。（3）建設晶圓廠還可支援創建利用這些能力的分支產業。與人工智能相關聯的物聯網將在人類努力的許多領域帶來生產力、便利性、效率和創新方面的革命性進步。（4）物質和人力資本是發展半導體產業的重要因素。半導體製造依賴於當地大量的物質和人力資本，其中最重要的是擁有從事高科技製造的勞動力。人才庫和能夠提供培訓和物理基礎設施的教育機構的存在是吸引半導體製造業的重要因素。此外，這些相同的機構和設施可以吸引對具有類似支持要求的其他類型的先進製造業的投資。（5）當地半導體製造廠的存在吸引其他技術密集型行業的製造商尋求與芯片製造商進行研究和生產合作。比如，特斯拉於 2021 年將其總部從加利福尼亞州遷至得克薩斯州並於一年後在新工廠開始生產Model Y電動汽車。在某種程度上，這些舉措反映了特斯拉與三星的合作夥伴關係，後者正在同時擴大其在奧斯汀的芯片製造能力。（6）技術密集型公司在特定地理區域的集中具有“異花授粉”效應，來自不同背景的創意人士正式或非正式地聚集在一起分享想法和信息。這些影響可以在台灣半導體產業建立的新竹科學園區看到，其結果是研究機構、製造商和供應鏈公司的密集集合，其中在相關部門工作的個人之間的無數互動是台灣現代化轉向的支點的主要原因。（7）對半導體製造的投資為相關的高科技行業創造了新的機會，比如在人工智能、量子計算和物聯網等關鍵新興行業。先進的研究設施加上動手製造技術是未來區域和國家增長的關鍵。
芯片製造對製造業有直接而強大的刺激作用，聯邦政府和各州需激勵和促進私營部門進行合作並加快環境審查和地方許可。這需要州和地方政府以及行業之間進行合作。芯片法案代表了一個重大機遇，若要取得成果，精明的實施至關重要。
美國關於半導體生產的一系列法案直觀地反映了美國各界對於半導體產業的系統性思考，甚至包括對中國半導體崛起的恐懼，目的就是建立美國絕對領先、絕對安全的半導體產業體系。在這種思考的背後，有對於美國核心競爭力和長期戰略地位的思考，也有關於世界對中國市場和供應鏈依賴性的焦慮，更有對於全球地緣政治變局的再平衡、再佈局考量。目前許多國家已經對其芯片製造進行補貼，不僅僅是美國。例如，德國在2024宣佈打算斥資100億歐元資助32個半導體項目；日本已經批准了68億美元的資金投入國內半導體投資。美國芯片法案頒佈後必然會加劇新型競合關係的產生。
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