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| 圖1：台灣拓展國際空間層次圖 |
中評社╱題：“美國支持台灣當局拓展‘國際空間’的態勢、特點與影響” 作者：張建（上海），上海國際問題研究院世界政黨與政治研究中心秘書長／博士／副研究員、廈門大學台港澳研究中心研究員、復旦大學統戰研究基地研究員；洪旋麒（上海），上海國際問題研究院研究生
【摘要】拜登政府支持台灣拓展“國際空間”意在增加美國對華競爭的籌碼，通過將台灣問題國際化，拉攏更多國家參與，從而降低美國對華競爭的成本和風險，最大化實現美國的利益目標。拜登政府支持台灣拓展“國際空間”的戰略更具“系統性、隱蔽性和實質性”的特點，對台灣拓展“國際空間”的支持主要體現在以加強美台關係為核心，輔以幫助台灣獲得盟友支持、幫助台灣加入國際組織和幫助台灣穩固“邦交”等方面。以這種“系統布局，多點展開”的方式，實現幫助台灣提高國際認知度、理解度和支持度的目標。拜登政府通過支持台灣拓展“國際空間”實現了對美國自身國際空間和政策空間的拓寬，并一定程度上達到了惡化中國國際環境的目的，加強了對台灣各領域的把控，并進一步恢復和增強美國在國際組織中的影響力。特朗普回歸後支持台灣拓展“國際空間”的基本趨勢不會改變，其他國家對美國“台灣政策”的支持態度也在不斷的變化之中。
引言
作為牽制中國的重要手段，幫助台灣拓展“國際空間”是美國實現遏制中國、維護自身霸權的重要手段。一方面，支持台灣拓展“國際空間”能為美國加強與台灣勾連提供合法性；另一方面，通過將台灣問題國際化，能有效捆綁其他國家的外交政策，降低美國遏制中國的成本和風險。拜登政府上台以來不斷加強對台灣拓展“國際空間”的支持力度。由於中國實力的提升，美國往屆政府采取“戰略模糊”的政策效果減弱，拜登政府的對台政策正趨於“去模糊化”。①并具體體現為重新解釋美國的“一個中國原則”，加大對台灣的支持力度，不斷提升美台實質關係，將《與台灣關係法》和“對台六項保證”提升至與中美三個聯合公報同一高度，進一步掏空一個中國原則。一方面，拜登政府在支持台灣拓展“國際空間”上更加看重系統性布局，從多領域、多層次開展對台灣的支持行動，并進一步將台灣問題與新疆問題、香港問題和南海問題協同使用，一起構成拜登政府遏制中國的戰略網絡；另一方面，加強對盟友的調動和對國際法的運用，以促進盟友和國際輿論對美國行為的配合。相比於往屆政府，拜登更擅長試探中國對台問題底綫，并據此靈活調整對台政策，適時、隱蔽地支持台灣拓展“國際空間”。但同時也能較好地維持明面上的對台政策紅綫——不激怒中國，聲稱美台之間維持的是非官方往來，美國不尋求與中國對抗，以尋求在台灣問題上謀求更符合美國的利益。總體而言美國對台政策不會突破其對華政策的結構性框架，但會尋求在結構性框架下，最大化美國的利益和盡可能地壓縮中國的政策空間。
一、拜登政府支持台灣拓展“國際空間”的表現
拜登政府形成了“價值觀引領全局、最大化利用盟友、注重多層次布局”的支持台灣拓展“國際空間”的政策體系。并具體分為四個層次展開，如圖1所示。
［圖1：台灣拓展國際空間層次圖］
第一，強化美台關係實質化進程。
強化美台關係是拜登實現“以台制華”的政策集合，起到向中國施加政策壓力的作用。同時，美國帶頭發展與台灣的關係起到為台灣發展與其他國家關係背書的作用。具體來看，拜登著重通過五個方面的行動促進了美台關係的實質化。
一是從名稱到機構設置上注重體現“台灣的獨立性”。2022年2月，美國國會出台《台灣代表處法》（Taiwan Representative Office Act），“要求將在華盛頓特區的台北經濟文化代表處更名為台灣代表處”。同年11月的《台灣外交審查法》（Taiwan Diplomatic Review Act）更是尋求將台北經濟文化代表處進一步更名為台灣駐美國代表處，試圖從名稱上將台灣抬至與主權國家同一高度的地位，模糊台灣的主權現狀。而美國在台研究所的辦公室設置具有諸多與大使館相同的功能。②在《2022年台灣主權象徵（SOS）法案》中，美國國會要求“允許台灣政府和武裝部隊的代表在美國政府主辦的活動中展示台灣國旗和軍徽。③進一步強化了美國對台灣提高自身“獨立”形象的支持。雖然這些法案在結尾處都加上了“美台關係一直是非官方”的備注，但仍可見拜登政府對不斷提高實質化“一中一台”的趨勢有所加強。
二是通過大量涉台法案支持台灣當局。拜登上台以來，國會共計出台87項涉台法案，其中5項獲得總統簽署成法。從領域來看，涉及對台軍事軍售、國際組織和加強美台關係的法案最多，但經貿往來和軍事軍售方面的法案更容易獲得通過，并形成法律。根據美國國會的立法流程可將對台法案分為大致兩類，即恐嚇性的法案和實質性的法案。恐嚇性的法案主要指未能成法的法案，起到表達美國意願和威脅中國的目的，更具名義上的支持。而實質性的法案則是指最終成法的法案，具有直接實施的法律效力，起到較為實質性的法律作用。另外值得注意的是在通過的5項法案中，除《美台21世紀貿易優先協議實施法案的倡議》是在標題中明確提及台灣的，其餘4個法案，均將台灣相關的內容穿插在撥款法案和國防授權法案內部，屬於以“夾帶私貨”的方式獲得通過。④可見拜登政府在通過涉台法案時更具隱蔽性，更看重法案的數量而非質量，在對台問題上做足表面功夫。⑤特別是涉及國際組織和國際支持的議案，大都言辭犀利，內容果決，可謂做足了文章。2021年2月美國國會出台《台灣聲音法案》指示美國要扣留對聯合國的所有捐款，直到台灣被授予聯合國的正式成員資格。⑥
三是加強美台交往，并將其合法化。加強美台竄訪被認為是增強美台之間溝通和互信的表現，特別是自2018年《台灣旅行法》生效後，美國就逐漸放鬆了對美台高層竄訪的約束力度。據統計，美台之間2024年的官方或半官方性質竄訪多達14次，且以美國國會議員為主。值得注意的是，美國為了給美台官方往來披上合法的外衣，特別強調往來具有私人特性，并常據此指責中國反應過度，以此來博取國際同情。2022年8月2日，佩洛西不顧中方勸阻，竄訪台灣，嚴重侵害了中國的主權和領土完整。但美國國會對此不僅不予以阻攔和評論，反而表示會確保她的旅行安全，并將此行定性為旅行，具有私人特性，指責中國反應過度。其後2023年蔡英文“過境”竄訪美國、2024年賴清德計劃竄美，都反映出美國在背後的支持。
四是利用輿論塑造美台形象。美國利用自身發達的輿論網絡和輿論控制手法，大搞輿論宣傳，其宣傳的核心可以概括為“挺台、黑中、美美、促團結”。美國先是在公開場合多次發表“挺台”言論，表達美國對台支持態度。2023年共和黨籍參議員林賽·格雷厄姆就曾宣稱，“我非常支持向台灣派遣美國軍隊，我願意為台灣而戰”。其次，美國在對外宣傳中將台灣塑造成“民主國家典範”，為美國支持台灣提供價值觀基礎。2024年1月在台灣大選之際，美國參衆兩院還在國會網站上公開贊揚台灣的民主選舉歷史，并表示支持台灣維護其民主制度。第三，為美台關係鋪墊，進一步抹黑中國，在國際社會散布中國要武統台灣的謠言，聲稱中國大陸干涉台灣大選，加劇台海緊張局勢，企圖讓國際輿論更加同情“台獨分子”。最後，美國還不忘美化自身為，為台灣“主持公正”的形象，并呼籲“民主世界國家”團結支持台灣，為其他國家干涉台灣問題提供基礎。
五是全方位加強對台合作。拜登政府上台對台開展多領域合作，涉及軍事、經濟、科技、衛生、生物、航空等諸多方面，企圖進一步嚴密美台關係網絡，形成多點布局。其中加強軍事勾連和對台軍售一直是美國對台合作重點。截至2024年8月拜登政府已宣布對台軍售15次，遠超特朗普時期的11次。⑦而經濟上，繼《美台21世紀貿易優先協議實施法案》後，美國國會還推出《2023年台灣稅收協定法案》和《美國-台灣快速雙重徵稅減免法案》，意在減少美台之間雙重徵稅問題，以加強美台貿易往來。更加值得注意的是科技領域，美國加緊對台積電的拉攏和利用，2024年4月8日拜登就CHIPS和Science Act與台積電達成初步協議發表聲明，號稱台積電在亞利桑那州設廠，其總投資將增加到650億美元，并創造超過25000個直接建築和製造工作崗位，將促進美國的半導體製造設施完善升級。⑧
第二，幫助台灣獲得“小圈子”內盟友支持。
拜登支持台灣拓展“國際空間”時，看重“價值觀外交”的理念，并以此統合盟友，既藉助台灣問題為盟友樹立“假想敵”，作為利益聚合的核心，同時也藉助盟友的力量為台灣提供國際支持，分散美國直面中國的風險，從而最大化降低支持台灣拓展“國際空間”的成本。
一是加強台灣與盟友之間的雙邊往來和竄訪頻率。筆者根據台灣總統府官網進行了統計。2022年7月至2024年8月，除美國外共有22個國家及地區的議員、大使或總統訪問台灣，共計43次。其中訪問最多的是日本，竄訪台灣多達7次，其次是捷克3次，歐盟、英國、立陶宛、科索沃、澳大利亞、以色列和馬紹爾群島各2次。而台灣派團竄訪的有危地馬拉、伯利茲、巴拉圭、斯威士蘭王國各一次。隨著與台灣“斷交”的國家逐漸增多，2022年9月，台灣制定的2023年度預算書中，民進黨當局欲繼續擴大“邀請外賓來訪”，并將接待外賓的預算規模從3.7億元提升至4.3億元。希望以此來提高台灣在國際中的能見度。
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