二是拉攏盟友為台發聲。為迎合美國的戰略目標,2023年3月英國媒體就聲稱中國大陸對台灣產生所謂威脅。2024年5月,英國BBC廣播公司還專門為蔡英文設置了專訪,并整理成新聞稿發布,為其在國際上發表“台獨”言論提供機會。除了單方面的盟友發聲外,美國還在與盟友的雙邊會談中反復談及台灣問題,以提高對所謂台灣問題的媒體報道度。2022年9月26日哈里斯副總統與日本首相岸田文雄的會晤中就討論了所謂“中國在台灣海峽的侵略性和不負責任的挑釁,并重申了維護台灣海峽和平與穩定的重要性”。諸如此類的還有2023年4月20日拜登與馬克龍總統和歐盟委員會主席馮德萊恩的通話,如此在雙邊會談中提及台灣的情況屢見不鮮。
三是在美國主導的小多邊機制中,積極提及台灣,提高台灣的參與度,并為其“發聲”。2023年5月21日,拜登在G7峰會上就聯合幾位領導人重申所謂“台灣海峽和平與穩定的重要性,并呼籲和平解決兩岸問題,堅決反對任何以武力或脅迫方式單方面改變現狀的企圖”。2023年3月美國再次邀請台灣參加“民主峰會”以彰顯台灣“民主典範”的形象。
第三,推動台灣加入國際組織。
2021年,美國國務卿布林肯鼓勵聯合國會員國與美國一道,“支持台灣在整個聯合國系統和國際社會中強有力、有意義地參與”。自此以後,美國國務院和台灣“外交部”的代表每年舉行兩次會議,討論“擴大台灣在聯合國和其他國際論壇的參與”為台灣加入國際組織進行謀劃,并提供相關支持。台灣目前已以“中華台北”的身份加入世界貿易組織(WTO)、亞洲開發銀行(ADB)和亞太經合組織(APEC)等國際組織。⑨但受蔡英文“台獨”言論、顛覆“九二共識”的影響,中國大陸不再同意台灣以觀察員的身份參加世界衛生大會(WHA)。對此美國和台灣在國際上唱“苦情戲”,絞盡腦汁要加入世界衛生大會,同時也提高了加入其他國際組織的申請力度,以謀求拓展“國際空間”。
一是在輿論上抹黑中國惡意阻撓台灣加入國際組織。美國完全無視中國對主權和領土完整的合理訴求,聲稱台灣對國際經濟、衛生合作具有重要意義,強行將各國利益與台灣地位問題進行捆綁,以謀求國際社會對台灣的聲援和支持。以衛生領域為例,美國聲稱“台灣無法參加世界衛生大會,將造成全球防疫缺口”,企圖引發國際擔憂,放寬對台灣加入世界衛生大會的限制。然而世界衛生大會已連續8年拒絕所謂涉台提案。當台灣謀求加入世界衛生大會無果後,美國常駐聯合國代表克拉夫發布推特稱“由於中國阻撓,台灣不能通過聯合國、世衛大會等平台分享抗疫成功經驗”,企圖進一步賺取國際同情,罔顧事實抹黑中國。
二是利用美國在國際組織中的實力地位對台灣加入國際組織予以幫助。尤其是深受美國影響的國際貨幣基金組織(IMF)和美洲開發銀行。2021年11月美國國會出台的《2021年台灣非歧視法案》就要求IMF的美國理事必須倡導台灣作為成員加入IMF。2022年出台的《2022年台灣政策法案》授權國務院采取行動幫助台灣成為美洲開發銀行的非借款成員。除此之外,2023年10月衆議院還出台意見鼓勵台灣全面參與亞太經合組織(APEC)論壇,應正式邀請台灣“總統”出席在美國舉行的所有AEPC領導人活動,尤其是應該被邀請參加當年在舊金山舉行的AEPC領導人峰會。美國不僅企圖利用其在國際組織的力量幫助台灣拓展加入國際組織的“空間”,衆議院更是直接使用了“台灣總統”這一稱呼,其製造實質性的“一中一台”的企圖,昭然若揭。
三是幫助台灣加入國際組織謀劃布局。拜登政府上台以來注重對台灣加入國際組織進行多層次、多領域的布局謀劃。首先,對於政府間國際組織,通過強調台灣地區的作用以換取支持,并鼓動“友台”國家提出涉台議案,2022年5月立陶宛衛生部長在WHA發言,鼓吹“應邀請台灣以觀察員身份與會、增進台灣有意義參與世衛組織(WHO)所有平台與機制”。美國雖然明知繞開中國大陸無法獲得台灣的參與資格,但仍努力提高台灣單方面參加的可能。一方面試圖以輿論宣傳的方式對國際組織施加壓力,2021年9月“駐紐約台北經濟文化辦事處”啓動了“全球天燈祈願計劃”,策劃在紐約時報廣場“點天燈祈福”并藉此向聯合國喊話“請聽見台灣的聲音”。另一方面,美國企圖以扣留捐款的方式施壓聯合國。如前文提到的2021年出台的《台灣聲音法案》。其次,對於非政府間國際組織,美國則支持台灣積極申請,尋求廣泛參與,2021年9月民進黨當局宣布正式提交申請加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)。最後,對於已加入的國際組織,則進一步地提出更加過分的要求。2024年6月衆議院提出議案要求國際奧委會應允許台灣以自己選擇的“國名”、“國旗”和“國歌”參加2024年夏季奧運會。
四是美國試圖通過模糊國際法來尋求突破。美國想繞開中國支持台灣加入國際組織很難,因此在多次推動台灣加入政府間國際組織無果後,企圖直接顛覆聯大第2758號決議,將矛頭對準“一個中國原則”在國際組織中的法理基礎,為台灣加入國際組織另闢蹊徑,尋求突破。2023年7月美國衆議院通過所謂的《台灣國際團結法案》,公然挑釁聯合國大會第2758號決議。聲稱“聯大2758號決議并未處理台灣在聯合國或任何相關組織的代表權問題,也沒有承認中國對台灣的主權關係”。該法案還要求美國在國際組織中的代表通過意見表達、投票及影響力,呼籲這些組織抵抗中國試圖扭曲有關台灣的決議、文字、政策或程序的作為。
第四,協助台灣穩固“邦交”。
自蔡英文上台以來,已有10個國家與台“斷交”。因此,台灣一方面急於鞏固和維護現有“邦交”,另一方面也努力提高與非官方往來關係的國家之間的交往。
一是對與台灣“斷交”的國家予以譴責和威脅。在洪都拉斯已有與台灣“斷交”跡象時,美國就已對其進行敲打。2022年美國副總統哈里斯參加洪新任總統就職典禮時,親自向其提及台洪“邦交”議題,稱“我們相信這段關係會強健地發展下去”。2023年,台當局宣布參與美國國際開發總署推動的“洪都拉斯重建校舍計劃”,協助洪重建1.2萬所學校的基礎設施。希望能留住洪都拉斯,但2023年3月洪都拉斯仍與台灣“斷交”。對此2023年4月,美國國會議員提出《删除中國友邦經費法案》,禁止美國提供外援給多個轉向與中國大陸建交的國家,這其中就包括3月與台灣“斷交”的洪都拉斯,以此來譴責洪都拉斯的“斷交”行徑,并恐嚇其他企圖與台灣“斷交”的國家。
二是促進非官方往來國家在台灣設立代表處。台灣在62個國家及地區設有非官方代表處。⑩ 2022年2月美國國會出台《促進與台灣關係法案》,要求促進在台灣沒有常設機構的國家和夥伴在台灣設立代表處,并支持擴大台灣與世界各國的接觸。⑪美國企圖以此來加強台灣與這些國家之間雙邊交往,以非官方代表處的名義,行使“大使館”相關職能,強化台灣與其他國家實質性關係發展,為進一步提升台灣對外關係打基礎。
二、拜登政府支持台灣拓展“國際空間”的特點
第一,擅長利用國內法和國際法作為工具。
拜登政府在支持台灣拓展“國際空間”中,注重對國內法和國際法的利用,加強其支持台灣拓展“國際空間”的法理基礎,并提供一定程度上的對華威懾效果,以實現其政策目標。
一是以運用國內法為主。拜登政府任期內通過的涉台法案主要分為三種,第一種是未能成法的法案,主要起到表達美國對台支持態度的作用,如:S.812法案就表達了美國“支持台灣參加世界衛生大會”的態度,《S.4843-2022年台灣主權象徵法案》“允許台灣政府和武裝部隊的代表在美國政府主辦的活動中展示台灣國旗和軍徽”。⑫表達了美國對台灣“實質化獨立”的支持。第二種是成為法律的法案,為美國加強與台灣之間的往來提供合法性。如:《H.R.2617-2023年綜合撥款法案》“支持向美國在台協會付款以支持其活動”,《H.R.4004-美國-台灣關於21世紀貿易優先協議實施法案的倡議》批准了美台之間的貿易協議。第三種是直接對華施壓的法案,提出對中國對台行動的具體制裁措施。如:《H.R.803-保護台灣法案》要求當中國的行動威脅台灣安全或經濟制度,或對美國利益造成威脅,則要求采取措施將中國代表排除在特定國際組織的活動之外,包括20國集團、金融穩定委員會和巴塞爾銀行監管委員會。⑬《H.R.554-2023年台灣衝突威懾法案》“要求報告特定中國官員的金融活動及共產黨員持有的資金,禁止與這些人進行重大交易”。
二是輔以運用國際法漏洞和利用國際組織特性。2023年7月美國衆議院通過所謂“台灣國際團結法案”,公然挑釁聯合國大會第2758號決議。如前文所述,美國試圖利用文字表達上的漏洞來扭曲一個中國原則,而且該法案還進一步“要求美國在各國際組織中的代表通過意見的表達、投票及影響力,來呼籲這些組織抵抗中國試圖扭曲有關台灣的決議、文字、政策或程序的作為”。企圖藉助美國在國際組織中的力量,扭轉台灣在國際組織中的非法地位。
第二,擅長混淆視聽,塑造形象。
拜登政府支持台灣拓展“國際空間”時,以混淆視聽作為攪亂台海局勢的基礎,并進一步地根據美國政策需要來重塑美國、台灣和中國在國際上的三方形象以實現自己的目標。
一是混淆視聽為美國的台海政策打下基礎。美國在國際上努力塑造“台灣是一個獨立的,有影響力的國家”形象,通過更名代表處、不承認台灣屬於中國主權範圍的國際文件來達到模糊台灣地位的目的,讓國際社會認為台灣地位問題是一個未定問題,從而在根本上模糊一個中國原則的國際認知度。其次,美國打著“維護印太地區和台海和平穩定”的旗號來干涉台灣問題,模糊了美國介入台灣問題屬於中國內政的法理基礎,將台灣問題與印太掛鈎,使之成為國際問題,為其介入和頒布涉台法案提供藉口。最後聲稱維護一個中國原則,以維持與中國的“表面和平”,讓國際對一個中國原則的具體內容摸不著頭腦,達到混淆視聽的目的。
二是塑造符合美國政策意圖的國際形象。藉助於“混淆視聽”下的國際氛圍,美國將自己化身為“事實”的傳播者,散布“中國威脅論”、“台灣民主論”和“美國正義論”。美國不僅多次在國際社會將中國常規軍演誇大成中國欲“入侵”台灣,製造緊張氣氛,指責中國對涉台問題反應過度,還在國際組織中聲稱台灣無法正常參與國際組織活動,是因為中國的阻撓,以此將中國塑造成“阻礙台灣和平穩定的負面形象”。而對於台灣,美國將其塑造成“民主自由世界一員的形象”,稱贊台灣是民主國家典範,并在公開場合宣稱台灣對世界衛生防疫合作和供應鏈的重要地位,抬高台灣對國際社會的影響。最後,美國將自身塑造成為“主持公正的形象”,聲稱美國將與台灣站在一起,并在雙邊和多邊場合中反復提及對“台海和平穩定的關注”。
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