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| 表1：過去5年非金融國企的資產總額和國有資本權益（2019-2023） |
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| 圖1：國務院國資委監管央企5年淨利潤變化（萬億元） |
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| 圖2：國務院國資委監管央企淨資產收益率比較（%） |
中評社╱題：“十五五”中國國企發展改革如何推進 作者：張文魁（北京），國務院發展研究中心研究員
【摘要】國有企業的存在，并非中國獨有的現象。不過，擁有如此規模的國有經濟部門，中國在全球獨一無二。因此，國資國企如何深化改革和健康發展，不但涉及到中國社會主義市場經濟體制的完善和社會主義現代化強國的建設，也涉及到國際經貿關係中的一些敏感議題。可以預料，在“十五五”期間，對中國國資國企發展改革的關注和討論將會持續下去，并可能會在某些時候成為重大的政策議題。
在錯綜複雜的國際國內新形勢下，中國經濟社會發展將進入第十五個五年規劃（“十五五”規劃2026-2030年）。中國實行社會主義市場經濟體制，國有經濟至今仍然占有較大比重，國有企業在一些重要行業和領域占主導或控制地位。因此，“十五五”期間國企發展與改革的部署與走向，將對中國未來五年以及更長時期經濟社會發展產生整體影響；而國有經濟的表現，也會牽動中國社會主義現代化的進程。
一、“十四五”國企的基本表現
剛進入本世紀之時，中國非金融國企的資產總額才15萬億元左右，其國有資本權益近6萬億元。隨著本世紀初進入一段經濟高速增長時期，并且得益於國資國企改革良好效果的顯現，儘管國企數目有所減少，但國資體量迅速膨脹，到2010年，中國非金融國企的資產總額近69萬億元，其國有資本權益約20萬億元。進入本世紀第二個十年，國資體量繼續膨脹，到“十三五”末的2019年，非金融國企的資產總額近234萬億元，其國有資本權益近65萬億元。
進入“十四五”以來，儘管遭遇了新冠疫情和經濟增速下滑等不利情形，國企的資產總額和國有資本權益仍繼續增長，根據新近公布的數據，2023年底非金融國企的資產總額近372萬億元，國有資本權益為102萬億元。表1是“十三五”最後一年和“十四五”前五年的有關數據對比。總的來看，本世紀以來到“十四五”後期，中國國企資產總額的絕對體量膨脹了20倍以上，國有資本權益也增長了15倍以上。
［表1：過去5年非金融國企的資產總額和國有資本權益（2019-2023）］
不斷膨脹的國資體量，也帶來了國企營業規模和利潤總額的增長。根據2025年初國家有關部門公布的數據，到“十四五”即將收官的2024年，全國非金融國企的營業總收入達到84.27億元，利潤總額達到4.35億元。但這并不意味著國企所創造的經濟效益與國資體量同步增長。從國務院國資委監管的中央企業來看，其淨利潤絕對額總體呈現上升趨勢，在新冠疫情前的2019年為1.3萬億，即便在新冠疫情三年期間也大幅度上升，不過到2023年卻急劇下滑到1.1萬億，呈現出很大的波動性，這次波動很可能與宏觀經濟形勢的變化有較大關係。
［圖1：國務院國資委監管央企5年淨利潤變化（萬億元）］
更能體現國資回報的指標是淨資產收益率。國務院國資委公布的數據顯示，其監管的央企淨資產收益率，在全球金融海嘯之前的2007年達到12.3%，此後有所下滑，2010年為9.5%、2011年為8.4%、2012年為8.2、2013年為7.6%；2014年開始央企效益出現比較明顯的下滑，國資委亦不再連續公布每年的淨資產收益率指標。但財政部公布了2018年全國國企和全部央企（包括國資委監管和財政部等部門管理的所有央企）的淨資產收益率指標，分別為3.9%和5.6%，此後也再未公布這個指標。
不過國務院國資委後來偶爾公布的數據顯示，其監管的央企2019年的國有資本回報率為5.2%，2023年的淨資產收益率為6.6%。總體而言，央企的技術水平、行業地位、盈利能力平均而言高於地方國企，大體可以判斷地方國企的淨資產收益率平均水平更低。雖然這些指標公布的時間并不連貫，但綜合其淨利潤變化和資產膨脹等情況，仍然可以判斷，在過去十幾年裡，國資創造價值的能力、國企所提供的經濟回報，并沒有呈現總體改善的趨勢，反而有所下滑。
［圖2：國務院國資委監管央企淨資產收益率比較（%）］
當然，在本世紀以來，尤其是在“十四五”期間，中國國企的技術水平和創新能力有了明顯提升，不但產品科技含量和附加值有了提高，而且一些“卡脖子”技術被攻克，在全球的競爭位置獲得改善，對國家安全的支撑能力不斷增強。這些可能難以在短期內體現在經濟效益指標上。
二、“十五五”國企發展改革應防止三個趨向
一方面，儘管中國國企的經濟表現仍然有待提高，整個國企板塊的淨資產收益率處於較低水平；另一方面，國企無疑積纍了一筆非常龐大的資產，即使對應到14億人口也較為可觀，如能進一步提高發展質量則可助力國家的高標準市場經濟體制建立和社會主義現代化強國建設。
事實上，過去幾十年中國國有部門的發展，尤其是國企與社會主義市場經濟體制的融合發展，正是主要得益於不斷深化國企改革、與時俱進地調整國有經濟的布局與結構。許多學術研究都證明，上世紀九十年代至本世紀前十年對國企的大刀闊斧改革與戰略性重組，不但有力地提高了全要素生產率并促進了經濟增長，也為其他所有制成分的發展創造了有利條件、提供了巨大空間。
十八屆三中全會以後，中國進一步推進混合所有制等方面的改革，并於2020年開始實施國企改革三年行動方案，具體改革包括完善中國特色現代企業制度，推動國企加強黨的領導與完善公司治理相統一；清理低效無效資產，處理遺留問題；積極穩妥深化混合所有制改革，健全市場化經營機制；提升國企自主創新能力，等等。此外，中國國企在過去幾年還開展了建設世界一流企業行動，一些國企的產品水平、品牌影響力、創新能力、公司治理狀況都有了新提升，部分行業國有龍頭企業的綜合實力達到了全球同行業先進水平。
從2023年開始，中國又開始推行國企改革深化提升新一輪三年行動，預計將於今年底收官。2024年夏天，二十屆三中全會就深化國資國企改革、完善管理監督體制機制進行了新部署，提出要推動國有資本向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關係國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中，要健全國有企業推進原始創新制度安排，建立國有企業履行戰略使命評價制度，加快建設更多世界一流企業，等等；并強調健全因地制宜發展新質生產力體制機制，加強關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新，以及健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。總體而言，國家對國企下一步的發展與改革部署是明確的。
但隨著國企改革深化提升新一輪三年行動收官，特別是隨著國內外形勢在近一兩年來的劇烈變化，“十五五”期間以及更長時段的國企發展改革，一方面可以因勢而變地進行相應調整，另一方面也應防止偏離國資國企的自身特質和定位、偏離市場化改革發展的方向和路徑，而讓其承擔一些不可承受之重，從而對國有經濟以及整個國民經濟的高質量發展造成某些不佳影響。
首先，就是應防止以叠床架屋的監管取代現代公司治理的構建，防止以約束取代激勵。二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，在深化國資國企改革這部分內容中，在內容排列順序上，把完善管理監督體制機制擺在首要位置，并提出增強各有關管理部門戰略協同，推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力。而國資監管部門，在二十屆三中全會之前，也在有關文件和文章中提到了“先加強監管”的思維，譬如2023年10月《求是》雜志第19期刊發國務院國資委黨委署名文章“深入實施國有企業改革深化提升行動”，就明確提到：國有企業改革要先加強監管、防止國有資產流失，這一條不做好，國有企業其他改革難以取得預期成效；2024年4月《求是》雜志第8期刊發國務院國資委黨委署名文章“不斷創新發展中國特色國有資產監管體制”，也提到，十八大以來，逐步探索形成了具有中國特色的國有資產監管體制，是社會主義市場經濟的重要創新；必須牢牢把握黨領導和發展國有企業的基本立場、重大原則、方法路徑，在新的實踐中不斷創新發展中國特色國有資產監管體制。因此，的確應該完善和加強國資監管工作。
二十屆三中全會也提出要完善中國特色現代企業制度、弘揚企業家精神，并提出要保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。很顯然，堅持市場化改革、維護公平的市場競爭，以及讓中國特色現代企業制度和企業家精神發揮應有作用，都必須是國企發展改革所需遵循的原則。這就要求國資國企在“十五五”期間仍應進一步推進市場化改革，在公平的市場競爭中獲得發展，而不是以不當的和過度的監管把國企緊緊地約束住。衹是回望過去一段時間，在有些方面，國企的市場化改革和現代公司治理的意識淡化了。其實，即使是監管，也存在如何改進的問題，而不是叠床架屋就代表科學有效。中央在強調完善管理監督體制機制的時候，也強調要增強有關管理部門戰略協同。這個協同，就體現了科學態度。
其次，應防止以維護產業鏈供應鏈安全為由而忽視經濟效益提升。中國財政部公布2023年底國有資產總額近372萬億元、國有資本權益102萬億元。這是經營性國企的資產和國有權益，屬於國有經濟部門而非國家公益部門。此外2023年底中國還有行政事業國有資產總額達到64.2萬億、淨資產51.4萬億。絕大多數國企都應該是市場化經營主體，就應該在市場公平競爭中獲得經濟效益并實行優勝劣汰。但在新的國際國內形勢下，維護產業安全和供應鏈安全成為一個更加突出的問題。國務院國資委黨委於2025年3月在《求是》第6期發表《堅定不移做強做優做大國有資本和國有企業》的文章就明確指出，當前世界百年未有之大變局加速演進，經濟全球化遭遇逆流，大國競爭博弈加劇，推進中國式現代化面臨的形勢更加嚴峻複雜、任務更加艱巨繁重，國有企業大多處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和領域，是促進經濟社會持續健康發展的重要支撑，也是維護國家戰略安全的重要力量，必須堅定不移推動國有資本和國有企業做強做優做大，圍繞“兩個大局”、服務“國之大者”，堅定履行新征程戰略使命，切實發揮科技創新、產業控制、安全支撑作用，為推動中國式現代化行穩致遠提供堅實保障。可見，安全支撑與科技創新、產業控制并列為需要切實發揮的“三個作用”。
但是，在“十五五”期間，國企需要大力提高經濟效益。當然，可能需要在安全支撑、產業控制等方面與經濟效益提升方面找到一個合理平衡。但難以否認的是，中國的國有經濟其實不太經濟，效益和投入并不呈現合理比例。國企的總資產利潤率、淨資產收益率等指標不但與歐盟國企相比處於較低水平，而且與民企和外企相比也處於較低水平。過去兩年，有關部門曾經提出“中國特色估值體系”的概念，意在提升中國股票市場上市公司尤其是國有控股上市公司的估值；不過鑒於這些企業的經濟效益難以提供堅實支撑，提升估值就難以如願以償。
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