中評社╱題：“特朗普2.0時代的對台政策前瞻” 作者：張華（北京），中國社會科學院台灣研究所綜合室主任、研究員
【摘要】當前中美關係發展態勢、特朗普第一任內的對台政策以及特朗普在此次競選期間的涉台講話，是觀察特朗普第二任內對台政策的重要指標。特朗普處理中美關係的態度、賴清德當局對美訴求的配合度及美國內親台勢力的影響力，將影響特朗普對台政策的具體走向。特朗普將延續美國歷屆政府對台政策框架，與中國“交易”台灣的可能性不大，但同時會在要求台繳交“保護費”、管控“台獨”冒進等方面有新作為。
2024年11月，特朗普以較大優勢戰勝哈里斯，當選為美國第47任總統。美國大選不僅事關美國內未來四年政治走向，而且也牽動世界局勢，尤其是中美關係發展。其中，特朗普對台政策尤為令人關注。筆者基於當前中美關係態勢、特朗普第一任內對台政策及其在競選期間的表態，對特朗普2.0時代的對台政策進行展望。
一、觀察特朗普對台政策的三個維度
（一）中美關係結構性困局。近年，美國內雖然出現了要將美國對台政策與中美關係切割的聲音，但這僅是極少數挺台反華勢力的主張。美對台政策仍然服從於服務於對華戰略。2017年特朗普上台後，中美關係發生了自建交以來最廣泛、最深刻、最複雜的變化。首次上台的特朗普聲稱“世界進入了大國競爭的新時代”，將中國定義為“修正主義國家”、“戰略競爭對手”，認為“自尼克松政府以來歷屆美國政府奉行的以接觸為主的對華政策失敗了”。因此，美開啓了包括貿易戰、科技戰等在內的全面對華戰略競爭。2021年拜登上台後，認為中國是“唯一有能力、有意願挑戰國際秩序的戰略競爭者”，未來十年是對華戰略競爭“關鍵的十年”。拜登政府對華戰略基點與特朗普政府大體相似，因此不僅未調整特朗普開啓的對華全面戰略競爭，而且進行了“優化”和“升級”，突出表現為更加重視科技競爭、盟友作用、意識形態和價值觀外交；同時，拜登出於管控危機考慮，主張同中國建立“護欄”。目前，美國內已經形成了全政府、全社會對華戰略競爭氛圍和態勢。展望未來，美對華戰略定位難在短時間內改變，這也決定了特朗普第二任內的對華政策難以大幅修正。
（二）特朗普第一任內對台政策。特朗普第一任內基本延續了此前美國歷屆政府的對台政策框架，包括堅持基於“與台灣關係法”、中美三個聯合公報的“一中政策”，不斷提升與台灣的實質關係等。具體而言，負責經濟增長、能源和環境事務的副國務卿基思·克拉奇(Keith Krach)竄台，成為數十年美國務院竄台最高官員；大幅提升對台軍售金額，四年間對台軍額達到183億美元，創下歷任總統四年內售台武器記錄；簽署“與台灣交往法”“台北法案”等法案，使其成為近年來為數不多的專門涉台法律；與台建立“經濟繁榮夥伴對話”等多項經濟對話機制，促台全方位配合美國對華科技打壓。這一系列高調動作，使得台民衆對特朗普好感度驟增。美2020年大選中，多數台灣人傾向於支持其勝選，使台成為全球為數不多支持特朗普的地區之一。①但同時，特朗普并不重視台灣地緣政治和民主價值。2020年6月，美前國安顧問博爾頓在其《事發之室：白宮回憶錄》一書中爆料，特朗普對台特別“不感冒”（dyspeptic），最喜歡指著馬克筆的筆尖說“這是台灣”，然後指著辦公桌說“這是中國”。
（三）競選期間的涉台言論表態。針對特朗普第一任期競選承諾兌現率的研究發現，其在貿易、軍事和對外關係等方面的競選承諾兌現率較高。②特朗普此次競選期間，涉台表述相對較多。總結來看，其主張包括：一是認為台“偷走了”美芯片產業，因此將對台芯片加徵關稅以促使台芯片企業赴美投資。例如，特朗普在2024年6月接受《彭博商業周刊》訪問以及10月接受podcast節目“喬羅根體驗”（The Joe Rogan Experience）訪問時，都提到了類似的觀點。二是以不公開言明或誇大其詞方式回應“是否保衛台灣”，以對大陸和台灣進行訛詐。2024年4月，特朗普接受美《時代》雜志采訪時被問，“如果中國攻台，美國應該保衛台灣嗎？”特朗普拒絕明確表態，稱“這個問題我已經被問過很多次，但總是拒絕回答，因為我不想透露我的底牌”。特朗普承認“要保衛半個地球外的台灣很難”，但仍然揚言會以轟炸北京以及對華加徵150%-200%關稅的方式應對。同時，特朗普認為“台灣的防務支出不够，應該提高到GDP的10%”。三是把美國比作成保險公司甚至是黑幫，要求台付“保護費”。他在2024年6月接受《彭博商業周刊》訪問以及10月接受“喬羅根體驗”訪問時都有類似的說法。
二、影響特朗普對台政策的變量
（一）中美關係新局的態勢。現在距離2016年特朗普首次當選美總統已經8年，即使是距離其2021年下台也過去了4年，當前中美關係已經發生了重大變化。
一是經貿關係變化。若特朗普仍然關注貿易平衡問題的話，更大的目標應該是墨西哥和加拿大等國。2023年，中國是美國第二大進口來源地、第三大出口市場、第三大貿易夥伴，而墨西哥和加拿大則位列美貿易夥伴前兩名。據美商務部統計，美對華貿易逆差已由2018年的3777億美元減至2023年的2521億美元，自華進口額已經由2018年高峰時的5583億美元降至2023年的4477億美元，占美進口總額的比重由17.9%降至11.6%。③美對加拿大的貿易由2016年的順差108億美元，變為2022年的逆差575億美元。④對墨西哥貿易逆差由2016年的572億美元，增長至2023年的1621億美元。⑤同時，近年來台對美貿易激增，2022年達到1613億美元，較2016年的850億美元增長近100%；2022年台對美貿易順差508億美元，較2016年的71億美元增長了7倍多。⑥這些數據的變化，都會影響特朗普處理對外經濟關係的優先選擇。
二是決策模式的優化。2016年，特朗普以政治素人當選，各方對其政治性格和決策模式并不熟悉。現在，包括中國在內的各個國家和地區對其更加瞭解，因此在處理問題上將更具精準性。2024年11月，習近平主席與美國總統拜登舉行會談，重申中美關係七項指導原則，即相互尊重、和平共處、保持溝通、防止衝突、恪守《聯合國憲章》、在有共同利益的領域開展合作、負責任管控雙邊關係中的競爭因素。同時，習近平主席提出正確的戰略認知、言必信行必果、平等相待、不能挑戰紅綫底綫、多搞對話和合作、回應人民期待、展現大國擔當等經驗和啓示。⑦這雖是習近平主席與拜登總統達成的共識，但很大層面上是對特朗普的喊話。12月，拜登的國家安全顧問沙利文也呼籲美國應堅持“避免美中開戰”立場，⑧這意味著民主黨也在規制特朗普對外政策。同時，中國應對美貿易制裁和科技打壓也具備更大的底氣。2023年，美雖是僅次於東盟和歐盟外的中國第三大貿易和出口對象，但對美貿易占中國總體對外貿易的比值已經由2016年的14%降至11%，對美出口額占中國對外出口總額的比值由2018的19%降至15%。⑨2024年12月3日，中國商務部發布公告，宣布原則上不予許可鎵、鍺、銻、超硬材料相關兩用物項對美出口，對石墨兩用物項對美出口實施更嚴格的最終用戶和最終用途審查。這意味著中國已經儲備了更多的反擊工具，反制美國霸淩的決心意志也更加堅定。
以上兩個層面的變化，使得中美關係開局充滿不確定性。若開局良好，台對美利用價值降低。反之，若開局不利，特朗普定會利用台灣問題撬動中美關係。正如台灣評論所言，“美國政客衹有美國利益優先，沒有挺不挺台的選項。台灣衹是美中關係當中的手段，北京與華府的關係才是美國的目的”。⑩
（二）台當局對美配合程度。在美台關係中，台處於絕對弱勢，總體上會滿足美提出的任何訴求。但同時，台仍可以通過游說等方式做美官員工作，使美要求被“打折扣的執行”。特朗普勝選後，台當局便立刻與其加強關係。賴清德在特朗普勝選的第一時間就發文祝賀，指示其駐美機構通過特朗普第一任內國家安全事務助理奧布萊恩轉交祝賀信。此外，台當局還將派人參加特朗普就職典禮。在賴清德的首次出訪過程中，願意屈從美安排“過境”并不屬於美本土的夏威夷和關島，并在過程中與共和黨籍衆議院議長約翰遜通話。台做足了表面文章和內部準備，企圖與特朗普團隊建立良好關係。
同時，賴當局還放風對美采購、投資及加大軍購力度。“行政院長”卓榮泰指示“副院長”鄭麗君組成項目小組，針對台美經貿、防衛、科技合作、民衆交流等議題提出合作新模式。“行政院”秘書長龔明鑫稱，從資金、產業、人才三個方面著手，擬定特朗普上台後的應對措施，如成立亞洲資產管理中心以讓台灣有美元的交易市場，推出中小微企業多元振興發展計劃以協助其度過危機，制定“國家人才競爭力躍升方案”以讓赴台留學生人數提至每年超過4萬人。台“農業部長”陳駿季稱，未來將加大對美飼料玉米的采購力道。台“央行”總裁楊金龍認為，台將擴大對美采購能源、農產品和軍用品等，以降低台對美順差金額。2024年11月11日，英國《金融時報》引述多名台灣“知情人士”“資深國安官員”的話報道稱，台將向美購買超過150億美元的武器。14日，路透社引用“被要求匿名的國安官員”的話稱，台尚未列出具體清單，但歡迎各方提出建議。
但是，台當局完全滿足特朗普要求的可能性不大，如把防務支出提高至GDP的10%就難以實現。主因是這意味著每年軍費約為2.64萬億元新台幣，比2024年增長6倍，占每年總體預算的84%。因此，島內對向美國交“保護費”尤其是提高軍費以購買美武器抱持消極態度。《聯合報》社論認為，《金融時報》報道的對美軍購多屬大型載台，與台“不對稱作戰”的“分散與機動性強、小而精準”原則并不相符。此外，愈多軍購衹會讓半導體供應鏈加速離開台灣，而且會引發大陸反彈壓制。台前“立委”丁守中也極不認同對美高額軍購以換取支持的做法，認為台要“避免美國反中鷹派想把台海變成地獄門、替美國打反中代理戰爭”，應“加速兩岸經濟融合發展，促進兩岸人民和諧共榮互利”。民進黨內部也存在不同聲音，如“立委”陳冠廷認為，軍事采購應以台實質防衛需求為依歸，不能“為了展現對抗決心或迎合特朗普政府”。台民意基金會2024年11月15日民調顯示，台民衆同意者38.7%、不同意者51.4%。不同意者比同意者多12%。
因此，台當局妄圖通過瞞天過海方式進行處理。台灣匿名安全官員稱，自2016年以來，台防務預算支出直綫上升，至2024年增長幅度達80.47%。同時，台面對的是新型態軍事威脅，特別是混合式威脅、灰色地帶衝突，因此不能使用防務支出占GDP比例這一衡量標準。⑪“遠景基金會”執行長賴怡忠認為，台在“全社會防衛韌性”下，防務預算分散在各部門，實際防務支出“可能接近特朗普政府期待的數字”。對於台當局的處理方式，特朗普會否買賬并不清楚，但參加特朗普內閣成員面試的科爾比（Elbridge Colby）絕不答應。針對日本學者小笠原欣幸批評他“台灣的防務預算應提至GDP5%”的言論，科爾比回應稱“台灣要清醒”。⑫
（三）美國內政治的牽絆。特朗普上台後，首要解決的是國內減稅、放鬆監管、加徵關稅、打擊非法移民、提升政府效能、司法改革和打擊“深層政府”等事，其對外政策并非優先處理事項。在解決一系列國內問題時，因為美國三權分立的制度設計以及共和黨在國會并不占據絕對多數，特朗普的政治議程并不會特別順利。即使是對外關係中，首先要解決的是俄烏衝突和巴以衝突等問題。因此，對台政策或不是特朗普首先要推動的重點。在此背景下，美國內親台勢力的影響力變得至為關鍵。特朗普雖在執政團隊中處於絕對領導地位，內閣成員幾乎都“以特朗普為尊”，但特朗普的時間和精力是有限的，不可能在每一件事情上都親力親為，其執政團隊成員仍具有較大的發揮空間。其第一任內的國務卿彭佩奧雖也將貫徹特朗普的意志作為第一要務，但在對台事務上仍體現出其明顯的操作痕跡，比如解除對台交往限制等等。當前特朗普執政團隊成員中，不論是國務卿盧比奧還是國安顧問沃爾茲，都被認為是“對華強硬派”，這就為其操弄“挺台制華”埋下了伏筆。盧比奧在被問及會否繼續支持台灣時稱，總統決定外交政策，國務院的工作就是執行它。⑬但盧比奧作為美極端挺台派，其在處理涉台事務時采取挺台的做法是可以預期的。沃爾茲曾言，“台灣不僅掌握全球八成先進製程芯片，而且地理上位於日韓與東南亞海運要地，控制全球一半GDP，台海形勢影響極端重大。”⑭此外，美已經形成跨黨派支持台灣的現象，如前美國衆議院中國問題特別委員會主席蓋拉格等人，持續鼓噪美國應該“挺台制華”，也影響特朗普對華涉台決策。
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