三、特朗普第二任內對台政策前瞻
基於中美關係、特朗普第一任期的對台政策及台當局應對三方面的分析，筆者認為特朗普第二任內應不會改變美歷屆政府對台政策框架，“交易”台灣的可能性也不大，但會要求台繳交“保護費”、管控“台獨”冒進等。
（一）堅持對台政策基本框架。長期以來，美國形成了對台政策的基本框架，即基於中美三個聯合公報和“與台灣關係法”的一中政策。後來，美又將“對台六項保證”納入其中。基本框架的內容還包括美反對單方面改變現狀，不支持“台灣獨立”，期待通過和平方式解決兩岸分歧。美也不斷強調，和平解決是一中政策核心，將持續強化跟台灣包括經濟和貿易方面的關係。⑮
美對台政策受“與台灣關係法”“與台灣交往法”和“台北法案”等法案規範，主要體現為提升美台實質關係。政治方面，與台保持一定交往關係，包括允許台領導人“過境”，允許台除“外交部長”和“國防部長”外高官訪問美國，美助理部長及以下層級官員與台直接互動等等。經濟方面，與台建立完全正常貿易關係，包括綿密的貿易往來和投資，同時建立數個經濟合作對話機制。軍事方面，持續對台軍售，并與台建立軍事安全合作關係，包括戰略溝通、人員培訓、情報合作等。涉外方面，美支持台拓展“國際空間”，包括支持台參與由非國家行為體可以參與的政府間國際組織，支持台維持一定數量“邦交國”，支持台發展與非“邦交國”實質關係等。
以上政策都是美國歷屆政府所堅持的，在特朗普第二任內應不會發生重大變化。
（二）不會“交易”台灣。會否與中國“交易”台灣，是各界高度關注的重大戰略問題。目前看法并不一致，主要有兩種：一是“不可交易論”。在中美戰略競爭中，台地位尤其是其芯片製造在全球無可替代，因此不存在“交易”台灣的問題。台“行政院長”卓榮泰認為，特朗普內閣中“有相當多過去的好朋友，值得台灣寄予厚望”，而且“台灣在印太地區有舉足輕重的角色”，所以不應該懷疑美對台支持。台“外交部長”林佳龍稱，“疑美論”沒有必要，台美關係不僅共享理念且互惠互利，雙方經濟整合也很深，“讓美國再次偉大，不能沒有台灣”。前美亞太事務副助卿華自強（Rick Waters）認為，中美正處結構性競爭狀態，在經濟和安全等領域無可避免地走向對抗，台灣是其最好的一張牌。二是“有條件交易論”。特朗普的交易性格，決定了“衹要價格合適，一切都可以交易”。前美國駐華大使馬克斯·博卡斯(Max Baucus)認為，特朗普是個交易者，喜歡在外交事務上達成協議，不排除會與中國在台灣問題上達成某種協議。台“中國文化大學”講座教授楊永明稱，台處第一島鏈衝突熱區，“台獨”分子必須謹言慎行，否則易被美棋子化、“交易”掉。特朗普當選後，馬斯克要求其供應鏈廠商撤出台灣的新聞被爆出，這更加深了外界對特朗普可能“交易”台灣的猜測。
個人認為，特朗普與中國“交易”台灣的可能性較小。原因在於“台灣牌”是美對華戰略競爭的最有力抓手，更在於中國看待台灣問題的政策立場。中國認為，台灣自古以來就是中國的領土，解決台灣問題是中國的內政，不容外人插手，絕不可能拿本就屬於自己的領土與外國人交易。更何況，近年美戰略信譽大打折扣，特朗普政府做出的決定甚至是簽署的協議，民主黨政府很有可能完全推翻。
（三）對台政策的變化與調整。特朗普會根據自身政策議程，適度調整具體對台政策。
其一，要求台增加對美投資和采購。在對美投資方面，金額將增加但空間有限。據台方統計，2016年以來，台對美投資額持續增加。2016年台對美直接投資3.2億美元，2023年增長至97億美元，增長近30倍。2024年1-10月，已經達至96億美元。台對陸投資額也由2010年146億美元降至2023年30億美元。⑯在特朗普施壓下，台對美投資金額將持續增加。但需要注意的是，近年台每年對外和對陸投資總額約為150億美元上下，因此即使台願意降低對包括大陸在內的其他地方的投資，將主要投資都集中於美國，但也距離上限已經不遠。
在對美采購方面，台滿足美訴求難度較大。據以往經驗，台對美采購主要產品應是客機、農產品和石化能源。按照台有關規定，客運飛機機齡不得超過26年。據統計，目前台最主要兩家航空公司中，中華航空81架客機平均機齡為9.39年，長榮航空86架飛機平均機齡為8.71年。中華航空機齡超過20年的有4架，超過15年的有20架；長榮航空沒有1架飛機超過20年，超過15年的僅有10架。2022年8月，中華航空已經花費1400億元新台幣購買16架波音787飛機，連帶此前購買的波音777、空客Ａ350、Ａ321neo等，已經滿足了華航飛機更新需求，甚至透支了未來數年需求。也就是說，目前台并不具備大規模更換民航客機以增加對美采購的條件。
在農產品采購方面，台可增加采購空間也有限。目前，台自美進口的農產品主要是黃豆、小麥和玉米。2023年，美為台小麥進口第1大、黃豆及玉米進口的第2大來源地，金額分別為3.84億美元、7.08億美元和2.71億美元，占總進口額比重分別為79.42%、45.48%和21.29%。此外，美為台進口雞肉及牛肉的第1大來源地，但2023年金額占比已達100.00%及51.37%。⑰從占比上來看，台對美黃豆和玉米采購仍有增長空間，但數億美元的金額料將難以填補每年台對美數百億美元順差額。
實際上，台對美增加采購最可能的方向是購買美石化能源。台是一個極度缺少能源的地區，每年進口原油約為3億桶、天然氣約為2000萬噸。2023年，台自美進口石油約800萬桶，占比27%，天然氣200萬噸，占比9.8%。⑱意即，台購買美能源還有較大操作空間，而且與特朗普重啓石油天然氣開采政策相吻合。
特朗普對台經濟方面訴求影響更大的是另外幾個方面。一是要求台與大陸加速脫鈎。雖然兩岸貿易額已然大幅下滑，由2021年的2084億美元降至2023年的1660億美元⑲，但大陸仍是台第一大貿易夥伴和最大貿易順差來源地。若兩岸貿易持續下滑，而美又對台商品加徵關稅，則對台外貿打擊顯而易見。二是要求台積電將最先進芯片製程遷至美國。目前，台積電最先進製程為2納米，在美投資生產的是5納米。台積電被島內稱為“護台神山”，被迫赴美生產最先進製程芯片，那對台安全的影響也是可以預期的。此外，強勢美元短期雖有利於台出口，但長期而言將增加台自美、日、德、荷等國進口設備及原物料成本，進而影響整體產業國際競爭力。同時，台工具機、水泥、石化、鋼鐵等傳統產業也將因美加徵關稅而受到重大影響。
其二，要求台大幅增加對美軍購。拜登政府對台十分容忍和友好，拜登先後五次聲稱“協防台灣”，幫助台制定成本低成效大的“非對稱戰略”，歷史性地運用“總統特別提款權”和“外國軍事融資”向台提供支持，等等。但是，特朗普奉行“美國優先”政策，而且在選舉過程中也多次指出要台支付“保護費”。“保護費”的核心除了台對美投資和采購外，另外一個方面就是台要提高防務支出并大幅增加對美軍購。
一方面，將停止對台軍事援助。島內多數人主張，特朗普應維持台海戰略模糊政策，繼續以“總統撥款權”和“外國軍事融資”提供台灣軍援，因為這可以讓美短時間內轉移軍備給台，而非按三至五年的正常采購流程。但現實卻是，商人出身的特朗普施政主軸是公平、對等的交易機會，對“很有錢”的台灣而言，美不會再對台軍事援助，更不應為台美軍事交流活動和合作項目買單。另一方面，台應大規模購買美國武器，以“表明認真對待唐納德·特朗普的保護費要求以及不尋求搭便車”。美國亞洲集團負責人米克斯(Trey Meeks)認為，台灣應“將國防預算增至GDP的3-4%甚至5%”，并在特朗普上台後幾個月內對美采購大規模軍備，如MH-60R反潛直升機及E-2D空中預警機等。《金融時報》報導稱，台已經決定在特朗普上台後幾個月內，向美購買60架F-35戰機、4具鷹眼雷達、10艘神盾艦和400枚愛國者導彈等武器，總值逾150億美元。
其三，適度壓制賴“謀獨”挑釁行徑。拜登任內，雖多次承諾不支持“台獨”，但卻從未對台口出惡言，相反是呼應台當局說法，將兩岸關係惡化責任完全推到中國大陸身上。蔡英文在2021年的雙十講話中拋出“四個堅持”，首次將“兩岸互不隸屬”作為兩岸政策方針。對此，美并未對其進行駁斥。2024年5月20日賴清德上台後，在“就職演說”中拋出“兩岸互不隸屬論”，美國務卿布林肯還發表聲明對其表示祝賀，并期待與賴清德合作深化美台利益與價值、非官方關係，并維護台海和平。對於中國大陸使用軍演方式壓制賴清德謀“獨”挑釁，美竟然發表聲明對中國動作“深表擔憂”，并認為是“毫無道理”“升高風險”。
特朗普對待“台獨”引發緊張的態度或有變化。特朗普對外政策的一個重要特徵就是“不要戰爭”。其第一任內未主動發起戰爭，而且聲稱第二任內“第一天就結束俄烏衝突”。同時，特朗普赤裸裸地把台當成制衡中國的棋子，并不在乎台當局和民衆感受。因此，在需要拿台灣問題壓制中國時，特朗普會采取措施提升美台關係，甚至會出現超常規舉措，正如其第一任內那樣。但同時，若其評估認為“台獨”挑釁影響了其與中國的議程，亦會不留情面地予以壓制。這也符合共和黨政治人物對待台灣的態度。在小布什執政時期，小布什曾經直言不諱地對當時謀“獨”的台灣地區領導人陳水扁進行嚴厲批評。因此，對賴清德當局“謀獨”挑釁引發戰爭，特朗普大概率是持反對立場的。意即，特朗普一方面會繼續對華施壓，防範中國采取非和平方式解決台灣問題，但同時也不一味袒護台當局，而是要賴當局完全配合其對華戰略，不容許賴當局自行其是、另搞一套，甚至利用美國達成“台獨”議程。或許是意識到美大選局勢變化的影響，賴在2024年“雙十講話”中，未進一步深化“台獨”論述，反而以“中華民國”為主軸尋求島內共識，展現不與大陸對抗姿態。12月初首次外出竄訪行程中，賴也未執意“過境”美本土，而是接受美安排的夏威夷和關島作為“過境”地點，同時也未大肆炒作鼓噪，目的也是迎合特朗普對華政策。
四、餘論
特朗普再次上台是影響未來一段時間兩岸關係發展的重要變數，認真反復研究特朗普第二任內的台海政策，對推動兩岸關係和平發展融合發展乃至祖國統一具有重大意義。需要指出的是，本研究基於中美關係結構、美台互動邏輯、特朗普第一任內台海政策及其最新涉台表述，并未考慮重大突發事件、特朗普極端交易性格及其他不可測因素。未來，筆者將持續追蹤特朗普及其團隊對台政策表態和行動，及時修正相關觀點和看法。
注釋：
①《英國民調：亞太8國家地區 僅台灣挺川普勝於拜登》，台灣“中央社”2020年10月18日電，https://project.cna.com.tw/20201005-USelection/202010170055
②郭馨怡：《特朗普和拜登兌現競選承諾的比較分析》，《當代美國評論》2024年第2期，第5頁。
③U.S. International Trade in Goods and Services: China, https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.html#650
④U.S. International Trade in Goods and Services: Canada, https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.html#100
⑤U.S. International Trade in Goods and Services: Mexico, https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.html#213
⑥U.S. International Trade in Goods and Services: Taiwan, https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.html#628
⑦《習近平同美國總統拜登在利馬舉行會晤》，新華社2024年11月16日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202411/content_6987661.htm
⑧National Security Advisor Jake Sullivan on Fortifying the U.S. Defense Industrial Base, December 4, 2024, https://www.csis.org/events/national-security-advisor-jake-sullivan-fortifying-us-defense-industrial-base
⑨歐陽輝：《中國外貿如何應對挑戰》，長江商學院報告，https://www.ckgsb.com/faculty/article/detail/157/7083.html
⑩《挺台是手段 美最大利益是遏制北京》，《聯合報》A13版，2024年11月16日。
⑪《路透：台未對美提新軍購清單》，台灣《聯合報》2024年11月15日，https://udn.com/news/story/123025/8361294
⑫《曾與小笠原欣幸筆戰台灣“國防” 傳柯伯吉獲薦出任美防長》，台灣“中央社” 華盛頓2024年12月5日電，https://udn.com/news/story/121777/8404985
⑬《美國之音：美議長瓊森與“過境”關島的賴清德通話》，台灣《聯合報》2024年12月5日，https://udn.com/news/story/6656/8405167?from=udn-referralnews_ch2artbottom
⑭《台灣地位重大 沃茲：美須備好軍事力量》，台灣《聯合報》2024年11月19日，https://udn.com/news/story/123025/8368828；Stella Robertson, Mike Waltz's Commitment to Taiwan Was Loud but Brief: What Trump’s future national security advisor has said on China and Taiwan, Published date Nov 15, 2024, https://dominotheory.com/mike-waltzs-commitment-to-taiwan-was-loud-but-brief/
⑮Telephonic briefing with U.S. Assistant Secretary of State for the Bureau of East Asian and Pacific Affairs Daniel J. Kritenbrink, August 17, 2022, https://www.state.gov/telephonic-briefing-with-u-s-assistant-secretary-of-state-for-the-bureau-of-east-asian-and-pacific-affairs-daniel-j-kritenbrink/; Secretary of State Antony J. Blinken’s Press Availability, June 19, 2023, https://www.state.gov/secretary-of-state-antony-j-blinkens-press-availability/
⑯《113年10月份核准僑外投資、陸資來台投資、國外投資、對中國大陸投資統計月報》，2024年11月15日，https://www.moea.gov.tw/Mns/dir/bulletin/Bulletin.aspx?kind=59&html=1&menu_id=42808&bull_id=16514
⑰《台美貿易與投資重要發展》，台灣“行政院”網站，https://www.ey.gov.tw/File/440D0768130B2441?A=C；《台美貿易與投資概況》，台灣“行政院”網站，https://www.ey.gov.tw/File/116176672BD327B8?A=C
⑱台灣“經濟部”能源署：《台灣能源統計月報》，2024年11月，https://www.esist.org.tw/newest/monthly?tab=%E8%83%BD%E6%BA%90%E6%8C%87%E6%A8%99
⑲台灣經濟研究院編：《兩岸經濟統計月報》第379期，2024年11月，https://ws.mac.gov.tw/001/Upload/295/relfile/7819/80869/90a1eb3f-4e00-46f9-a6d3-57a18112c945.pdf
（全文刊載於《中國評論》月刊2025年1月號，總第325期，P4-11） |
