中評社╱題：國際人權公約在台灣的“內法化”及其實踐 作者：季燁（廈門），法學博士、廈門大學台灣研究院法律研究所教授；林薇（廈門），廈門大學社會與人類學院博士生、通訊作者
【摘要】台灣當局無權締結兩公約，但持續推動兩公約“內法化”，建構其順應國際人權體系的形象。自2000年起，台灣當局陸續在“總統府”“行政院”和“監察院”設立了相關組織，但其正當性備受質疑，實際效果也飽受爭議。台灣當局的人權自行報告制度為其拓展“國際空間”提供了可乘之機。“大法官”對兩公約的引用體現了兩公約在台實踐的有效性，也展示了台灣當局在國際公約與內部規定之間的平衡術。然而，在兩岸關係領域，台灣當局常以所謂“國家安全”為由忽視甚至侵犯人權。在民進黨當局不斷渲染“反中拒統”的氛圍下，台司法機關也傾向於無視兩公約的規定，迴避對台灣當局歧視大陸居民的措施進行實質審查。這凸顯了台灣當局在人權保障方面的“雙重標準”，也表明了其將人權兩公約“內法化”的虛偽性。
國際人權兩公約——《公民權利和政治權利國際公約》與《經濟、社會及文化權利國際公約》（下文合稱“兩公約”）——自誕生起即為全球最重要的人權法律文件。作為非主權實體，台灣當局無權締結兩公約，但持續推動兩公約“內法化”，建構其參與國際人權體系的形象。然而，在兩岸關係領域，台灣當局自兩岸雙向交流之初就罔顧人權規範，對大陸民衆采取歧視政策，30多年來并無實質改觀。自2016年民進黨上台以來，台灣當局更是以所謂“安全”為由，推出以“國安五法”和“反滲透法”為代表的禁止和限制性規定，嚴重侵害兩岸民衆的正當權益。賴清德於2024年5月上台後，一方面標榜人權是“台灣與世界交朋友的共同理念價值，更是世世代代要珍惜守護的生活方式”；另一方面卻以相關言論“危害國安”為由，取消三名陸配在台依親居留資格并限期離境，迫使這些家庭妻離子散。上述差異化的政策凸顯民進黨當局人權標準的虛偽性，與國際人權公約本身所追求的價值目標背道而馳，也使兩公約在台實踐效果備受質疑。
本文以台灣當局選擇性施行兩公約為問題意識，旨在揭示其人權實踐的雙重標準。為此，本文首先回顧兩公約在台“內法化”的歷史背景，梳理台灣當局試圖“參與”國際人權規範體系的進程；其次，分析台灣當局將兩公約“內法化”的具體實踐，包括組織機構的設立、監督機制的強化以及“大法官解釋”中對兩公約的引用，從而展示台灣當局關於兩公約實踐的總體圖景；作為對比，本文第三部分關注台灣當局在處理兩岸事務中的“人權”話語，圍繞大陸居民在台的權利保障問題，重點剖析不同政黨在此議題上的政策差異，及台法院對此所持的搖擺立場。
一、人權公約在台灣“內法化”的歷史回顧
國際人權兩公約的形成源於國際社會對兩次世界大戰中人權災難的反思。1945年《聯合國憲章》首將人權納入國際條約，標誌人權進入國際法領域。①在此基礎上，1948年聯合國通過《世界人權宣言》，為國際人權法的發展奠定基石。隨後，聯合國大會在1966年分別通過《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。兩公約進一步完善了現代國際人權法的核心框架，建立了各自的履約機制，與《世界人權宣言》一道被譽為“國際人權憲章”。
作為聯合國創始會員國，中國積極參與《世界人權宣言》的起草工作，并將儒家思想及其“仁”的概念寫入序言，為宣言的誕生做出了獨特貢獻。但1949年10月1日新中國成立以後，國民黨當局非法占據中國在聯合國組織的席位。為凸顯在國際社會的所謂“合法性”，1967年10月5日，國民黨當局“簽署”兩公約，試圖通過承諾遵循國際人權標準，回應外界對其人權狀況的質疑。但或是出於“象徵性宣示”的初衷使然，或是深陷當時的“外交”漩渦而無暇顧及，台灣當局并未進一步將兩公約提交島內立法機構“批准”。1971年10月，第26屆聯合國大會以壓倒性多數通過第2758號決議，正式恢復中華人民共和國的一切權利。台灣當局失去了在聯合國的所謂“代表權”，兩公約議題在台灣內部逐漸被懸置。
國際人權形勢的變化是台灣當局推動兩公約“內法化”的重要動因。自1980年代開始，隨著冷戰的發展，美西方國家開始重點推行“人權外交”。基於應對西方反華“人權攻勢”的現實需要，中國政府開始重新參與國際人權活動，在1990年代初期調整人權問題的外交戰略，②并先後於1997年和1998年簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。因此，台灣當局在人權問題上可謂“內外交困”，包括美國政府施加的所謂“民主化”壓力，中國大陸改革開放引發的衝擊，以及島內黨外勢力的不可遏制的發展勢頭。③爾后，台人權團體與西方人權組織的勾連逐步加深。
儘管李登輝時期兩公約的“立法”進程進展有限，但在民間力量的推動下，台灣社會逐步積纍了相關知識，為兩公約的“內法化”提供了儲備。例如，在國際專家的指導下，台灣的人權鼓吹者們開始系統性地接受關於國際人權體系運作方式的培訓，并嘗試與聯合國的人權機構進行“對話”。④2001年，在陳水扁的積極推動下，“批准”兩公約的議案被提交至台立法機構。然反對者認為，台灣當局已通過各種法規政策改革提升了人權保護標準，無需重啓公約“批准”過程；此外，兩公約隱含“公民自決”的潛在政治目的，可能引發兩岸關係的緊張，并強化“台獨”意識。⑤由於藍綠雙方的政治分歧和當時“朝小野大”的局面，兩公約的議案無果而終。
2008年馬英九擔任台灣地區領導人後，兩公約在台“內法化”進入快車道。出身法學界的馬英九與陳水扁同樣關注人權議題，試圖以此提升台灣的“國際形象”，并在立法機構擁有“泛藍”陣營的過半數支持。馬英九當局將兩公約列入施政議程，并進一步表示，鑒於台灣的特殊地位，兩公約在國際法上的“批准”程序不完備，故有必要通過“施行法”，賦予公約“國內法”的地位。2009年初，台行政機構提出了兩公約及其“施行法”草案，并於當年3月在立法機構獲得通過。馬英九當局曾試圖托所謂“邦交國”將兩公約“批准書”交存聯合國秘書處，但未果。“施行法”作為備選方案遂發揮了關鍵作用。“施行法”的目的是將人權兩公約“納入”台規定體系，使其具備“法律”效力。該法於2009年4月由馬英九簽署并公布後生效，標志兩公約在台正式“內法化”。
由台灣當局將人權兩公約“內法化”的過程可見，是否將兩公約列入議事日程與台灣地區領導人的政治需求和推動路徑密切相關。儘管他們的統“獨”立場不盡相同，但都想以標榜“人權”來爭取美西方國家的政治支持。正因其出發點充斥著功利性，兩公約在台“內法化”之路異常曲折。陳水扁當局試圖利用人權議題，鞏固政權“合法性”并拓展“國際空間”，甚至將其作為“台獨”理念依據。馬英九當局則淡化兩岸政治分歧，迴避台灣當局作為非主權實體的尷尬處境，通過制定“施行法”來獲得國際社會“認同”。
二、人權公約在台灣“內法化”的實踐
（一）組織：人權機構的設立與調整
自2000年起，台當局陸續在“總統府”“行政院”“監察院”設立相關組織以示重視人權事務，但其正當性備受質疑，實際效果也飽受爭議。
在“總統府”層面，2000年10月，陳水扁當局成立人權咨詢小組，并擴編為“人權咨詢委員會”。馬英九擔任台灣地區領導人後，於2010年12月再次設立“人權咨詢委員會”，為人權政策提供咨詢、協調各機關與團體的人權事務、研究國際人權制度與規範，并編制“國家人權報告”。儘管該機構旨在提升人權保障水平，但台灣地區領導人的職權主要集中在安全、對外關係和防務等領域，未涉及直接管理或監督人權事務。由“總統府”設立人權機構，存在逾越“憲法”授權的疑慮。⑥此外，由於該機構僅具備“咨詢”功能，缺乏處理人權侵害事件的實際執行力。
在“行政院”層面，2001年7月，陳水扁當局成立“人權保障推動小組”，由台行政機構負責人擔任召集人。自2010年5月起，馬英九當局負責內部事務、對外關係和防務的10多個部門陸續成立人權工作小組，邀請社會人士及專家學者參與，負責本部門的人權保障議題、業務協調及督導事宜。然相關人權工作小組的有效性仍有待商榷，小組的成員多為官員，缺乏有效的外部監督，小組的資源和人力分配不足，導致政策難以有效執行；決策過程缺乏透明度，公信力有所欠缺。
2016年蔡英文擔任台灣地區領導人後，以美對華戰略競爭為契機大肆操作“價值觀外交”，在落實兩公約“施行法”方面也邁出更大步伐。蔡裁撤“總統府”“監察院”相關的人權機構，在“監察院”設立“國家人權委員會”（簡稱“人權會”），賦予其獨立監督和保障人權的職能。設立所謂“人權會”是蔡當局落實兩公約“施行法”、“對標”人權保護國際標準的重要舉措，但將其設於監察機構的做法也引發了諸多爭議。關鍵的“監察院國家人權委員會職權行使法草案”至今尚未通過，職權行使面臨合法性質疑。此外，鑒於監察機構的職能逐漸被限縮，難免使“人權會”在應對涉及司法和社會公平等問題時難以充分發揮其應有的效力。
蔡英文當局還成立新的人權機構以推行所謂的“轉型正義”。2017年，在“促進人權保護、司法正義和社會和解”的名義下，蔡英文當局成立“促進轉型正義委員會”（簡稱“促轉會”）。然而，2018年9月，台灣媒體曝光，“促轉會”負責人在內部會議中指示要操作國民黨新北市長參選人侯友宜，更以“南廠升格東廠”自比，意圖操控選情，獨立性備受質疑。⑦“促轉會”任期屆滿解散後，台行政機構於2022年6月設立“人權及轉型正義處”。儘管該機構聲稱推動人權事務與“轉型正義”，但由於相關事務均依托台灣當局的有關部門來執行，因而反對者認為，該機制難免會進一步淪為政治鬥爭的工具。
（二）監督：自我報告與本地審查制度
根據兩公約的規定，締約方需定期向相關人權條約機構提交人權報告。台灣當局無權締結兩公約或參與兩公約本身的定期審議機制。但自2002年起自行發布“國家人權報告試行報告”，并在兩公約“施行法”通過後建立了自我報告制度，至今已開展三次報告。台當局的人權報告制度主要包括撰寫報告與國際審查兩環節。總體而言，台灣當局人權報告的撰寫流程趨於精細化，試圖廣泛徵集學者、專家和民間團體的意見，以提升報告的透明度和代表性。同時，台當局建立了不具強制性的“本地審查”模式，由法務主管部門履行國際審查的秘書處職能，定期邀國際人權專家赴台進行“本地審查”，并發表結論性意見與建議。
台灣當局的人權自行報告制度有助於彰顯其對兩公約的遵守，但也存在固有缺陷。一，撰寫的報告官僚氣息濃厚，未能切實關注真實的人權問題。參與官員多為臨時指派，既缺乏人權領域的專業知識，也缺少長期實踐經驗，導致報告內容流於形式。⑧ 二，本地審查的有效性備受質疑。由於每次審查都需重新邀請國際專家，且無法與兩公約機制進行正式對話，更多為道義上的監督。台灣當局在第二次報告後制定了“國際審查會議結論性意見與建議的落實及管考規劃”，然由於缺乏強制性追蹤程序，其後續行動依然主要依賴其意願，難以保證落實效果。⑨三，秘書處的公正性存疑。在過去的三次報告審查中，台法務主管部門負責籌備和執行，但該部門同時也是審查對象，因而面臨職能重叠、界限不清的質疑。
值得注意的是，台灣當局的人權報告及其審查意見也在一定程度上呼應了其“國際參與”的政治訴求。在2022年第三次報告審議中，國際審查委員會鼓勵“人權會”與“全球國家人權機構聯盟”建立聯繫，并尋求“亞太國家人權機構論壇”的協助，接受類似“全球國家人權機構聯盟”認證小組委員會的認證程序，以評估其是否符合《巴黎原則》。⑩這實際上為台灣當局通過國際人權合作進一步拓展“國際空間”提供了可乘之機。
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