|
| 表1：三種跨境合作區模式比較 |
中評社╱題：“兩岸融合發展示範區建設：模式與路徑” 作者：劉玉人（上海），上海理工大學管理學院講師；李月（天津），通訊作者、南開大學經濟學院台灣經濟研究所教授／博士生導師；沙之堯（天津），南開大學經濟學院台灣經濟研究所碩士研究生
【摘要】建設兩岸融合發展示範區是深化兩岸融合發展的重要舉措，具有“一國兩制”的剛性約束，這決定了不能將現有的理論和經驗生搬硬套，但是美墨跨境合作區、歐洲次區域合作區制度構建對兩岸融合發展示範區建設有重要的啓示作用，特別是橫琴粵澳深度合作區在“兩制”條件下的跨境政策協同方面的經驗尤其有藉鑒意義。本文總結了國內外三個典型跨境合作區發展特點，并與兩岸融合發展示範區的制度構建基礎、政策工具和建設成果進行了比較分析，提出了由短期向長期過渡、三模式共同推進兩岸融合發展示範區建設的路徑。
一、引言
2023年9月，《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》出台。這是國務院第一份專門為深化兩岸融合發展印發的文件，以“對台工作具有獨特優勢和良好條件”的福建先行先試，推動兩岸融合發展向更寬領域、更深層次拓展，這也意味著兩岸融合發展示範區在兩岸關係和平發展、融合發展過程中具有獨特的地位和作用，是海峽兩岸同胞共同參與、共同協商、共同發展、共同治理的特殊功能區。在兩岸政治和經濟制度存在差異的情況下，如何構建一個協調一致、高效運轉的制度體系？如何根據“一國兩制”的特殊性，在實現中華民族偉大復興的過程中，“擴大授權賦能，持續推進兩岸融合發展示範區的政策和制度創新”，更好地推動兩岸融合發展戰略的實施和豐富“一國兩制”新實踐？這些都是必須深入探究的問題。
中共二十屆三中全會提出“完善促進兩岸經濟文化交流合作制度和政策，深化兩岸融合發展”。這一表述充分展現了中國共產黨推動兩岸和平發展、深化經濟交流合作的堅定決心和積極態度，明確了在全面建設社會主義現代化國家新征程上推進兩岸關係發展和祖國統一大業的目標任務，也為兩岸融合發展示範區建設提供了根本遵循、帶來了難得機遇。
從內涵和特點上看，兩岸融合發展示範區和跨境合作區有一定相似之處。跨境合作區是以雙邊強烈的合作願望為基礎，以地理接壤為條件，以經濟功能擴展為抓手，以完善管理及制度體系為功能實現途徑，通過一體化改革“熨平”制度差異，并有針對性地實行海關特殊監管的跨境合作特殊功能區域。就國際上典型的跨境合作區而言，在其長期演進發展過程中，已經在建設模式方面形成了共性要素或一般規律性經驗，其理論視域和實踐經驗對兩岸融合發展示範區發展模式具有藉鑒價值，有助於提升兩岸融合發展示範區的建設效率與效能。因此，本文選取三類國際上各具特點的跨境合作區模式，即以邊境加工業為核心的聖迭戈-蒂華納模式、以一體化新格局為核心的橫琴-澳門模式、以多元治理結構推動創新為核心的歐洲次區域模式，進行比較分析，以期提出優化兩岸融合發展示範區發展模式的路徑策略，更好地服務兩岸融合發展示範區的高質量發展。
二、跨境合作區建設模式的經驗藉鑒
（一）聖迭戈-蒂華納合作區的“以邊境加工業為核心”發展模式
聖迭戈-蒂華納合作區具有明顯的“南北合作”特徵，即是由經濟發展水平差異較大的兩大經濟體：發達經濟體美國和發展中經濟體墨西哥，共建的跨境合作區。合作區成立之初就定位於以地理優勢打造墨西哥對美出口加工區，邊境加工區模式也是跨境合作區最常見的建設目標。儘管合作區建設較早、定位不高，但是藉助北美自貿協定、美墨加協定等高標準經貿協定規則，通過墨西哥主動制定相關保障性政策，合作區內實現了貿易和投資的自由化。
一是基礎條件。聖迭戈-蒂華納是美國和墨西哥邊境上的第一大跨境都市圈，由於美國和墨西哥經濟發展的差異性，兩大邊境城市發展需求呈現互補性：聖迭戈以軍事製造、觀光旅游等為傳統支柱產業，近年來清潔能源、軟件等創新產業也發展較好；蒂華納則憑藉靠近美國邊境的地理優勢，吸引了全球電子信息製造、醫療器械、汽車零部件製造等產業的集聚，包括豐田、三星等跨國企業在內都在區域內投資，并面向美國市場出口產品。
二是政策工具。一方面在北美自貿協定推動下，合作區內在貿易領域逐步實現了貨物貿易零關稅，在投資領域實行了“准入前國民待遇+差異性負面清單”管理模式，貿易和投資壁壘得以削減或消除。另一方面墨西哥實施IMMEX計劃提供保障服務。特色政策包括：多稅種高額度稅收優惠、外商投資庇護服務等，使得在墨外商可以專注生產與經營，提高效率、降低風險。
三是建設成果。美墨加協定正式生效後，合作區內負面清單進一步縮減，但汽車和乳製品等原產地標準大幅提升，使原布局於中國的供應鏈轉移至美墨加區域。國際貨運分析機構Xeneta數據顯示，2024年前7個月，中國與墨西哥集裝箱貿易增長了26.2%，墨西哥對美出口實現歷史新高，這意味著中國-墨西哥-美國的貿易鏈正在形成，墨西哥持續獲益。
（二）橫琴粵澳深度合作區的“以一體化新格局為核心”發展模式
橫琴粵澳深度合作區是珠海和澳門在“一國兩制”前提下，發展了邊界上的“特區”空間，成為融為一體的“生命發展空間”。作為粵港澳大灣區的重要合作平台，合作區致力於在“一國兩制”實踐中打造“琴澳一體化”新格局，以高水平開放、機制對接、規則銜接等創新舉措，實現兩地間的人流、物流、資金流、信息流高效便捷流動。
一是基礎條件。珠海和澳門均是粵港澳大灣區重要節點城市，前者是我國最早4個經濟特區之一，後者是國際自由港和世界旅游休閑中心，2023年兩個城市GDP總額分別位列粵港澳大灣區各城市的第7和第10位，但差距較小僅3億人民幣。國務院在2021年5月公布《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，明確合作區建設的四大核心戰略定位和階段性發展目標。
二是政策工具。首先以高水平制度型開放暢通兩地要素流動。貿易方面實施以“一綫放開”、“二綫管住”為特徵的“境內關外”特殊監管制度，投資方面遵循准入負面清單，人員流動方面，采用高度便利的分綫管理和通關檢疫制度，等等。其次以機制對接構築兩地產業創新融合新平台。“澳門注册+橫琴生產+國際資源+成果共享”模式可充分發揮澳門品牌、研發與內地的空間、資源優勢，形成合力、有效推進澳門經濟適度多元發展。第三以規則銜接推進兩地生活環境趨同發展。圍繞法律法規銜接、社會保障體系對接、職業資格認證等方面成立相應服務機構、組建跨部門“專責小組”，實施兩地民生體系的對接。
三是建設成果。合作區歸納出“國家部委支持+省協調推動+合作區落實”的規則銜接路徑，提升了琴澳特色產業，如中醫藥產業在國際市場中的話語權和競爭力；以高水平制度型開放，有效促進區域內貿易投資自由化便利化，方便澳門居民往來琴澳生活就業，實現科研數據跨境流動，支持澳門經濟適度多元發展，成為堅守“一國之本”、善用“兩制之利”原則的生動實踐和新典範。
（三）歐洲次區域的“以多元治理結構推動創新為核心”發展模式
歐洲次區域跨境合作區建立在歐盟一體化制度體系之下，合作主體間經濟發展差異性不大，且制度發展高度趨同，合作的方向不僅著眼於破除要素跨境流動障礙，更是上升為推動創新要素合作、促進高科技產業集聚，依托跨境合作區資源與政策打造世界級產業集群，因而取得的成果也較前兩類發展模式更豐富。這其中，奧瑞桑德跨境合作區（丹麥-瑞典）和上萊茵河跨境合作區（法國-德國-瑞士）是歐洲經濟一體化框架下兩類次區域合作典範。兩者都注重構建多層次治理結構促進區域創新發展。
一是基礎條件。基於歐盟體系下的各項法規、《申根協定》以及歐盟與瑞士的自由貿易協定等，兩大區域內均基本實現要素跨境自由流動。人員流動不受限制，數據可自由跨境流動，外資幾乎沒有進入門檻，貨物貿易基本不徵收關稅①，也沒有碳關稅，僅上萊茵河跨境合作區資金流動仍有一定限制②。
二是政策工具。奧瑞桑德合作區主要依靠“三螺旋”組織架構推動產業縱深化發展。以生物醫藥為例，合作區充分利用來自政府組織、科研資源和企業網絡的“三螺旋”集成資源，提供產業所需政策環境、技術人才、資金來源和信息互通平台。其中，奧瑞桑德大學是跨國高校聯盟，匯聚了區域內的大量技術人才，是生物醫藥業創新研發的根本保障；為實現信息互通成立中介組織，為企業商業投資和成長提供服務，對促進產業集聚尤其重要。
上萊茵合作區政策工具包括：嚴密且具協調能力的組織機構、歐盟區域發展基金（ERDF）的資金支持、依托歐洲邊境地區合作協會（AGEG）提供的信息和經驗服務等。其中，區域內的三國議會（非政府組織）、上萊茵河地區邊境合作區委員會（政府組織）及下設的10個工作組的多層次架構，為區域內廣泛合作提供保障。
三是建設成果。生物醫藥谷是奧瑞桑德跨境合作區在產業縱深化發展方面最有代表性的成果之一，奧瑞桑德合作區也因此被OECD譽為跨境區域合作的佼佼者。奧瑞桑德合作區內形成了生命科學行業的產業集群，不僅產業鏈完整、基礎研究能力突出，各領域科研力量也可以相互支持，達到技術、人才和資金的高密度集聚。有別於奧瑞桑德在單一產業的深入，上萊茵河合作區以經濟、文化、教育、環境保護等多領域扁平化合作為特點。
［表1：三種跨境合作區模式比較］
|
