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| 廈門市思明區台胞驛站 |
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中評社╱題：“社會力量促融：基層涉台公共服務的空間治理邏輯” 作者：王曉笛（上海），上海政法學院政府管理學院講師、瀛寰智略研究院執行主任
【摘要】基層是深化兩岸融合發展的微觀治理單元。本文以廈門市思明區台胞驛站為案例，探討基層涉台公共服務空間治理的內在邏輯。研究發現，以公共部門引領、第三部門協作、私人部門深度參與的引領型多中心治理結構是實現基層涉台空間治理的結構基礎。在此基礎上，通過空間共享、功能融合和共同生產三種機制，使私有空間在空間、功能與參與三個維度實現了公共性生產，從而有效促進了基層台胞的社會融合。本文從空間治理視角對現有涉台治理理論進行延伸，亦為深化兩岸融合發展的基層實踐提供可借鑑經驗。
深化兩岸融合發展是習近平總書記關於對台重要論述的組成部分，其不僅是實現兩岸同胞心靈契合的切實舉措，更成為落實“兩岸一家親”“兩岸命運共同體”和“共圓中國夢”等對台工作理念的重要途徑，也是增進台灣同胞的一個中國認同、推進國家完全統一的重要“民心工程”。然而，當前兩岸融合發展面臨治理力量“懸浮化”難題，基層公共服務供給不足，使得台胞易轉向短期化、實用主義的角色定位，一些地方出現了“越惠台，越疏離”的治理悖論。①基層是兩岸居民日常生活、直接交往的場域，具有日常性、基礎性與實用性特徵，直接影響著台胞的社會融入狀況。因此，加強基層涉台公共服務建設，不僅是破解涉台治理“懸浮化”困境的具體抓手，也是激活兩岸交流互動、增強情感認同和實現資源共享的重要方式，能够為宏觀層面的兩岸融合發展奠定基礎。
在這樣的背景下，在台胞相對聚集的城市，一些企業、宗族、個體工商戶等民間組織機構在有關部門的支持下，將物權私有的空間拓展為面向台胞的公共空間，以“自我服務”“自我管理”的方式提供交流聯誼、政策咨詢、法律調解、健康文娛等公益性涉台公共服務，例如北京的台青驛站、上海的台青之家以及廈門的台胞驛站。這些物權私有、管理自主且具有私屬性的空間，不僅是基層台胞長期、固定的公共交往空間，也是與大陸有關部門、大陸同胞連接的公共管理節點。這種模式引發了學界廣泛關注。嚴志蘭將廈門的台胞驛站視為兩岸經濟社會融合背景下提升台胞社區生活便利的服務平台，認為這種平台將增進兩岸同胞之間的情感融合。②艾明江指出了廈門的台胞驛站對台胞社區認同感以及兩岸基層同胞利益與情感融合的積極意義。③沈惠平和曾楊雪認為廈門的台胞驛站可以有效促進兩岸同胞的心理融合。④然而，上述研究多局限於對台胞驛站社會功能的描述，較少探討私有空間轉化為公共服務空間的理論邏輯，也未能系統地剖析台胞驛站背後的基層涉台公共服務的運行邏輯。
以“台胞驛站”為代表的基層融合治理模式，本質上是一種藉助私有空間實現公共服務和社會治理目標的新模式。社會治理強調政府引導社會力量共同促進公共利益，其核心在於公共性的有效實現。然而，將私有空間用於提供公共服務，與其本來的私人產權性質和以盈利為導向的管理邏輯存在一定的內在張力。私有空間如何突破產權性質的局限，成功轉型為提供涉台公共服務的有效治理場域？私有空間又如何體現和維持其公共性特徵？這種公共性的具體內涵是什麼，又通過怎樣的機制予以生產和再生產？圍繞這些問題，本文以廈門市思明區台胞驛站為典型案例，力求揭示基層涉台公共服務空間的治理邏輯，拓展和深化已有的空間治理理論，并為實踐中的基層兩岸融合發展提供更清晰的政策啓示。
一、理論基礎
20世紀60年代以來，以私有公共空間（privately owned public space）為場域的城市治理模式逐漸在西方出現和盛行。就空間治理而言，公共空間不僅是城市治理的重要對象，也是各種治理活動以及社會實踐的場域。作為實現“善治”的一種途徑，對公共空間的建設與營造不僅有助於提高公衆的生活品質，促進其歸屬感、認同感的形成，更有助於城市整體公共秩序的生成與穩定。如列斐伏爾所言：“如果未能生產一個合適的空間，那麼‘改變生活方式’‘改變社會’等都是空話。”⑤傳統觀點認為公共空間是由公共部門全權統籌的一種公共產品，然而在城市發展由增量擴張轉為存量更新的時代，空間資源稀缺、公共財政萎縮等問題凸顯，公共部門較難獨立承擔公共空間的建設與營造，加之新自由主義對市場力量、私人力量的倡導，私人部門逐漸成為投資、建設與維護公共空間的補充性力量，從而推動了“私有公共空間”的出現。
私有公共空間是指在私有土地或私有產權基礎上，由私人投資建設和管理，在一定政策支持下提供使用權給公衆的室外或半室外空間。⑥現代城市是私有空間和公共空間的混合體，“公共”和“私有”在理論和實踐中的關係複雜多樣，“二者關係并不是從完全私有到完全公有的直綫型漸進性分布，而是受人與空間關係影響的多向量式分布”。⑦私有公共空間和公有公共空間并無本質上的區別，衹是產權歸屬不同。如林奇所言：“公共空間可能并不需要和特定產權聯繫在一起，當物質環境和管理方式出現改變，私有空間就有可能轉變為公共空間。”⑧某種程度上，私有公共空間是一種受限制的公共空間，雖然和理想意義上的公共空間在用途上相差無幾，但由於私有公共空間結構上存在“私有化”的傾向：缺乏公衆參與監督、忽略社會效益以及排斥影響企業形象的特定群體等，因此需要受到更多的公共部門的規範和監管，以維繫必要的“公共性”。
公共部門與私人部門的協作關係是私有空間公共化的治理結構基礎。⑨現代治理理論主張政府的角色由“劃槳者”轉向“掌舵者”，最終建構多中心協同的服務型政府。新的城市治理圖景倡導治理聯盟式的政治結構，并提出城市公共空間開發和秩序維護的市場化模式，私人部門因而成為城市公共事務的重要參與者甚至是重要生產者。就公私關係而言，一方面，政府可以通過激勵性政策鼓勵私人部門開發和共享其私屬空間以服務於一定的公共目的。例如，通過“獎勵性開敞空間”的規定（bonus open space），美國公共部門鼓勵私人部門通過生產公共空間以獲得一定單位面積的額外建築空間。另一方面，公共部門還可以通過強制性政策要求私人部門在商業空間開發的過程中需要承擔必要的公共空間建設任務。⑩
在中國，私有公共空間對城市治理的作用與價值，近年來得到了部分城市主管部門的重視。例如，浙江杭州在大陸地區首次將“非公共產權用地上的附屬公共空間”納入治理規劃與體系。國內學界也開展了對私有公共空間的學理研究并著重探討該理論的“本土化”。這主要是因為中國特殊的土地產權制度，使源自西方社會文化體系的私有公共空間理論體系，在當代中國城市治理研究中較難被明確界定，所以需要做出進一步的闡釋和說明。例如，有學者指出私有公共空間這個概念并不契合中國社會環境，而應該轉變為“配建公共空間”。⑪不過總體上，中西關於產權抑或物權私有的空間，在概念上的差別其實大同小異，國內學者并不否認私有公共空間對中國城市的“善治”的積極影響，甚至主張在城市治理實踐中借鑑類似模式。
二、研究設計
（一）分析框架
“結構－過程”分析範式源自對結構功能主義缺乏動態性的反思與修正，是一種結合靜態與動態的複合型分析框架。在中國，基層特指街道以下的社會空間，而這是一個國家與社會交互、不同主體互構的治理單元。其中，結構是基層治理的動力所在，主要關注行動主體之間結成的大小、強弱不同的權力關係結構。過程一般體現為基層具體的治理行為。“結構－過程”分析範式試圖綜合規範和解釋兩個部分，結構側重對過程的抽象，過程側重解釋結構所觸發機制，二者互相依賴。
基於“結構－過程”分析框架，可以發現基層涉台公共服務的空間治理邏輯包括兩個緊密相關的維度：其一是“結構基礎”，即公共部門、第三部門與私人部門等多元治理主體之間協作關係的建構；其二是“生產機制”，即在上述結構基礎之上如何實現空間公共性的生產與再生產。近年來，受新發展主義思潮的影響，學界對公共性的研究由哲學意義轉向了實用主義，主要關注“公共性構造”轉換與經濟、社會發展之間的內在關聯。當前，以管理主義、功利主義等傳統公共行政價值為底層邏輯的治理模式陷入合法性危機，較難滿足公共性的生產與再生產的要求，即在質的方面保證標準，內容豐富，在量的方面涉及所有生活領域的普遍福利。在這種背景下，如何建構“善治”的社會治理結構成為公共性生產研究的核心議題，⑫而“善治的治理”的立意是在一個民主授權的機制中，建立比政府組織更廣泛的、更開放的公共事務管理與服務體系。⑬在新公共管理的熱潮退卻後，多中心治理結構（polycentric governance）成為“善治”的理想實踐形式。⑭因此，私有空間實現公共性生產的前提在於建立一個能够分擔社會治理責任的多中心結構，讓多元權力主體承擔最優化的公共職責的同時，通過聯動多元理念和資源，推動公共性生產與再生產。
［圖1：基層涉台公共服務的空間治理邏輯］
基層涉台公共服務空間治理的生產過程表現為一系列以實現公共性為目標的具體實踐活動。具體到以公共部門為引領、第三部門與私人部門協作參與的基層涉台公共服務情境中，存在空間共享、功能融合與共同生產三種核心機制，分別在空間維度、功能維度與參與維度上共同推動公共性的生產與再生產。空間共享機制強調在不改變私有產權性質的前提下，通過向公衆開放特定私有空間，創造台胞能够自由進入和交往的公共場域。功能融合機制則是在維持原有私人空間功能的同時，叠加公益性或半公益性的涉台公共服務內容，使私有空間轉型為具有公益屬性的基層公共服務平台；共同生產機制強調以兩岸多元主體共同參與的方式，將私有空間打造成具備合作與互助特性的共同體平台。這三種機制相互協同，推動私有空間超越原有的產權邊界與經營邏輯，持續穩定地實現公共服務的空間公共性生產。基層涉台公共服務的空間治理邏輯如圖1所示。
（二）案例介紹
台胞驛站源自廈門市基層涉台治理的實際需要。由於經濟、社會發展程度較高以及地緣文化相近，廈門市的思明區集聚了大批在此學習、工作和生活的台胞，然而彼時涉台公共機構的規模較小，較難充分顧及台胞的各項需求。為了提升和優化基層涉台公共服務品質與供給，思明區在借鑑台胞共享民宿、服務鄰里的經驗基礎上，推出了台胞驛站模式，為在區內就學、就業、創業、生活的台胞就近搭建起自我服務、聯誼互助的實體平台，其依托場所主要包括孵化器、企業、民宿、宗祠、咖啡店、書店等。目前，思明區已經在台胞相對聚集的區域成立了11個特色鮮明、功能各異的台胞驛站。
廈門市台胞驛站具有四個主要特徵：其一是自主性。空間所有者自主決定公共服務與公共活動的內容與類型，并負責台胞驛站的日常維護，政府不直接參與具體管理。其二是共享性。在不影響原本空間功能正常運作的前提下，空間所有者共享私有空間為公共空間。其三是公益性。台胞驛站是公益項目，具有非競爭性和非排他性，并不能够為空間所有者帶來實質上的收益，政府亦不提供或很少提供補貼。其四是特色性。除了基本的交流聯誼、休憩休閑，各個台胞驛站的主旨功能不盡相同，呈現出“一區一特色，一區一主題”的特徵——創業/就業輔導、民事調解、文化交流、音樂沙龍等。
台胞驛站模式出現和推廣主要有三個背景：首先是首創者的公共意識和政策意識。台胞驛站的雛形來自C先生鄰里互助的實踐。C先生原本是台灣的IT業者，後舉家搬至廈門市并開辦了民宿。在十餘年的大陸生活中，C先生不僅找到了人生意義，也產生了強烈的社會責任感，進而將這種責任感和政策導向緊密結合。2013年廈門市啓動了全市範圍的大規模社會治理創新計劃，C先生緊跟政策趨勢，嘗試共享自己的民宿服務鄰里互助，并在實踐中確定了“涉台調解”的品牌性功能，以幫助基層台胞處理民事糾紛等實際問題。
其次是涉台治理轉型的必要性。十四五規劃在“構建基層社會治理新格局”部分中明確提出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，而加強基層群衆性自治組織規範化建設，推動社會治理和服務重心下移及資源下沉，發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用是轉變和提升基層治理的主要方式和途徑。作為國家治理的重要內容，涉台治理需要向具有兩岸特徵新型治理格局轉型。此外就現實情況而言，大陸涉台公共服務雖然日益朝著體系化方向發展，但缺乏社會參與層面的思考。兩岸公共領域在不同程度上存在結構性的“政府失靈”現象，而這也為多元行為體的參與提供了空間。⑮
最後是政府意志的助推。2009年國務院頒布《關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》，賦權福建省對台“先行先試”的政策特權。2019年，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議福建省代表團的審議會時指出，福建省要探索海峽兩岸融合發展新路，努力建成“台胞台企登陸第一家園”。2021年的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調和鼓勵福建省要探索海峽兩岸融合發展新路。2023年的《關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》，將福建在兩岸融合過程中的重要地位上升到國家意志。在這樣的政策環境下，福建省廈門市出台《廈門市關於探索海峽兩岸融合發展新路的若干措施》，在涉台治理方面“先行先試”，鼓勵台灣同胞和相關社團參與大陸扶貧、支教、公益、社區建設等基層工作，踐行“兩岸共同家園”的理念，而台胞驛站就是實踐過程中的一例。
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