|
| 新華社圖 |
中評社╱題：從菲律賓《海洋區域法》的公布看中國《海警法》對南海維權的適用 作者：高聖惕（武漢），武漢大學國際法研究所二級教授；張紫庭（武漢），武漢大學國際法研究所博士生
【摘要】菲律賓在2024年11月8日公布《海洋區域法》，將斷續線內括海域東半部攬入其專屬經濟區和大陸架，妄圖落實南海仲裁的非法裁決，無視中國在南沙群島以及包含黃岩島在內的中沙群島的領土主權和海洋權利。中國政府遂於11月10日相繼發佈《黃岩島領海基線的聲明》及《中國海警局關於涉黃岩島問題的聲明》反制。而更有力的反制還是中國海警將維權執法付諸行動。南海維權執法的法律依據為《海警法》、《海警機構辦理刑事案件程序規定》和《海警機構行政執法程序規定》，皆已於近三年內生效。本文將我國在南海面臨的侵權行為類型化，探究中方如何依據《海警法》進行執法，並模擬對方會怎樣使用國際法質疑中國海警的執法行為。筆者發現《海警法》確實能適用於南海維權，但他國亦可依據“國家主權豁免原則”反對中國海警的刑事管轄權，或依據“禁止使用武力原則”挑戰中國海警的維權措施。
一、前言
2024年11月8日，菲律賓公佈《海洋區域法》，將其群島基線以西200海里攬入其專屬經濟區（EEZ）和大陸架（即所謂的“西菲律賓海”），妄圖落實南海仲裁的非法裁決（簡稱“裁決”）。此舉無視中國在南沙群島以及包含黃岩島的中沙群島的領土主權和海洋權利，中國政府遂於11月10日相繼發佈《黃岩島領海基線的聲明》、《中國海警局關於涉黃岩島問題的聲明》等文告反制，并在最近一段時間加強了海警維權執法活動。自2021年起，《海警法》、《海警機構辦理刑事案件程序規定》（簡稱《第一號令》）和《海警機構行政執法程序規定》（簡稱《第三號令》）已相繼出台，為中國海警在南海的維權執法提供法理依據，這些法律規章如何在南海維權上發揮作用？值得深入研究。本文第二和第三部分討論發生於“島礁”和“海域”的侵權行為；細分為島礁侵佔、單邊島礁開發建設、侵闖行動、漁業及單邊油氣資源開發五類；再依據侵權主體的不同，結合地點和行為兩要件，探討《海警法》如何適用和適用帶來的法律爭議。本文第四部分提出結論。
二、島礁侵權行為的維權
（一）仁愛礁及仙賓礁維權
我國在仁愛礁海域的維權執法係針對菲國軍艦“馬德雷山”號長期坐灘、非法建設、換防運補及破壞海洋環境等行徑而做出的反制。菲國還妄圖在仙賓礁複製坐灘事件。由於仁愛礁與仙賓礁地理位置鄰近、雙方主張相似，可合併討論。下文依侵權主體的不同分為⑴坐灘船與海警船、⑵船上軍人及⑶運補船來論。
1.菲國坐灘船與海警船
針對仁愛礁坐灘船，可能適用《海警法》第17、20、21條。①侵權主體來看，上述條款分別涉及外國船舶、海域和島礁上建築物、構築物及固定或浮動裝置、外國軍用船舶等。《海警法》第78條對船舶下了定義，第80條規定：本法對船舶的維權執法措施適用於“海上固定或浮動建築、裝置，固定或移動式平台”。②問題是坐灘船應如何歸類？
《海警法》第78條界定船舶為“移動式裝置”，將“馬德雷山”號認定為船舶的說服力不夠。就別的歸類而言，國內法要求“海上固定設施”其“底部支撐結構固定於海底”③第80條的“海上固定建築或平台”故應滿足此條件。位於珊瑚礁上的坐灘船是否“固定於海底”？仁愛礁在海水高潮時係沒入水中，坐灘船牢牢嵌在礁盤難以移動，“固定於海底”的條件似乎滿足。菲國又將坐灘之“船體”當成侵權平台，將坐灘船歸類為“海上固定平台”似不無道理。《海警法》中有關船舶的維權執法措施遂可適用於坐灘船，海警可依據第17條和第21條將其強制拖離。基於菲國使用建材從內加固這個艦體的事實，坐灘船似可歸類為第20條所指“島礁上建築物、構築物或固定裝置”。相對而言，在仙賓礁滯留的菲國海警船屬於“用於非商業目的的外國政府船舶”，應適用《海警法》第21條。
再從侵權行為來看，第20條規制的是“在我國管轄島礁單方實施的建築物和構築物建造行為或固定裝置的佈設行為”。仁愛礁屬南沙群島，係“我國管轄島礁”，菲國軍人在仁愛礁對坐灘船體的鞏固行為被第20條涵蓋。即便仁愛礁為“低潮高地”，第21條仍可適用。仙賓礁則可適用第21條，該條規制“在我國管轄海域違反我國法律法規的行為”。仙賓礁屬於南沙群島，主權屬於中國，無論其為島礁、低潮高地還是水下地物，其潟湖仍屬南沙的內水，我國有管轄權。菲國海警船未經批准進入仙賓礁潟湖違反了《海上交通安全法》第55條，符合第21條的行為“違法性”前提。
總之，我方可將仁愛礁坐灘軍艦認定為島礁上建築物、海上固定平台或固定裝置，要求菲國拆除或強制拆除。我方另可責令滯留仙賓礁的菲國海警船離開、強制驅離或拖離。
2.船上的軍人
針對坐灘船上的菲國軍人維權，可適用《海警法》第20、22、23條④。從侵權主體來看，這三條均以“外國組織”為侵權主體，菲國軍人無疑滿足此條件。我國《外國國家豁免法》將“外國主權國家授權行使主權權力且基於該項授權從事活動的組織或者個人”納入“外國國家”的定義內，⑤足證外國軍人屬於“外國組織”。其實，國際法的國家豁免（State Immunity）規範適用於司法管轄領域，不適用於海上安全保衛和行政執法的情形，不禁止一國針對另一國軍人維權執法。換言之，甲國國家不得在乙國法院被訴或被強制執行，並不意味其豁免於乙國政府依其國內法實施的海上安全保衛及行政執法措施。因此，菲國軍人在這種情況下並不享有豁免權。
從行為來看，本案涉及菲國軍人侵佔仁愛礁、加固“馬德雷山”號艦體和破壞環境的行為。《海警法》第20條規制了外國的單方島礁上的建造行為，坐灘艦體若為島礁上建築物、構築物或固定裝置，菲國對其的建造加固則符合該條的行為要件。第22條對付“國家主權、主權權利和管轄權”在海上受到侵害的情形，我國主張包含仁愛礁在內的南沙主權，坐灘軍艦改裝成容納菲國軍人的侵權平台或堡壘，即犯我主權。第23條禁止“違反海洋生態保護法規”的行為，讓不斷銹蝕的龐大艦體重壓珊瑚礁，就是剝奪珊瑚生存空間，違反《海洋環境保護法》第81條，符合第23條的行為要件。
就地點而言，第20、22、23條分別規制“我國管轄海域、島礁”和“海上”的侵權行為。第22條規制他國“正在”或“即將”在海上實施的侵犯中國主權、主權權利和管轄權的行為。渡海而來的菲國軍人和建築材料進入坐灘船，將船體建造為構築物和固定裝置，作為軍事據點的侵權平台，一再凸顯菲國“在”海上和“從”海上侵犯中國對仁愛礁及周邊海域的主權以及海洋生態環境。中國海警可援引第20和22條阻止菲國換防和運送建材、責令坐灘軍人停止建造、或直接制止，必要時可使用武器，也可依據《海警法》第23條和《第三號令》第十四章有關處理涉外行政案件的程序規定，對菲國軍人實施行政執法措施。
若菲國軍人涉及犯罪，《海警法》第五章有關海上犯罪偵查的條款以及《第一號令》的管轄條款並未排除海警對外國軍人的刑事管轄權。⑥然而依據“國家主權豁免原則”，一國無權刑事管轄他國主權行為，主權行為的判定可參照行為性質和目的，⑦《外國國家豁免法》亦如此規定。⑧事實上，坐灘船上軍人是由菲國授權駐守在仁愛礁的有組織成員，意在軍事竊佔仁愛礁，屬於衹有國家才能實施的“主權行為”。若海警對坐灘軍人行使刑事管轄，《外國國家豁免法》和國際法的國家主權豁免原則是一障礙。
3.補給船
坐灘船的補給船若為菲國民用船舶，《海警法》第16、17、18條可能適用。其中，第16和18條規制了“在我國管轄海域內航行及有違法嫌疑的外國船舶”。⑨仁愛礁附近海域屬於“我國管轄海域”，我國海警可依法對在此航行的菲國民用船舶識別查證。上述船舶提供補給如超出《中菲臨時性安排》允許範圍，疑似偷運建築材料的，海警可跟蹤監視、登臨檢查和攔截緊追。第17條則規制了“非法進入我國領海及以內海域”的行為。仁愛礁附近海域應屬南沙內水，菲國民用船舶未經批准進入則違反《海上交通安全法》第55條，滿足第17條的行為非法性條件，海警有權責令其離開或扣留、強制驅離或拖離。此外，上述船舶擅自進入仁愛礁海域將觸犯《治安管理處罰法》第53條，符合《海警法》第23條的適用條件，海警機構可對船上人員實施罰款或拘留，並應符合《第三號令》的程序規定。若船上人員涉及刑事犯罪，還可依據《第一號令》第14、15條，由海警執行刑事管轄。
如果補給船屬於菲方公務或軍用船舶，擅自進入仁愛礁海域並為坐灘船提供補給，可適用《海警法》第21條。該條的侵權主體包含此類船舶，規制的是“在我國管轄海域違反我國法律法規的行為”。其實，上述船舶擅自進入仁愛礁海域（我國內水）將違反《海上交通安全法》第55條，從而滿足第21條的行為非法性條件，海警機構遂有權制止、責令離開、強制驅離或拖離。然而，菲方公務或軍用船舶的人員應具備軍人或公職身分，如觸犯我國刑法而從事犯罪行為，根據“國家主權豁免原則”的國內法和國際法規範，海警不便執行刑事管轄。
4.國際法的障礙
菲國基於“裁決”和其《海洋區域法》主張仁愛礁和仙賓礁為“低潮高地”，為其EEZ及大陸架的海床一部分，否認中國對仁愛礁、仙賓礁及附近海域的領土和海洋權利主張。若中國海警⑴依第20條制止菲國軍人對坐灘艦體的加固建設，⑵依16、17、23條對菲國民用補給船實施識別查證、跟蹤監視、登臨檢查、攔截緊追及刑事偵查，或⑶依第21條制止菲國海警船或軍艦的補給行為或責令離開，菲國可能主張中國侵犯《公約》規定的沿海國在其EEZ的主權權利和管轄權。然而，《公約》第56條雖然賦予菲國在其群島基線以西的EEZ內開發建設的權利，但仁愛礁和仙賓礁位於中菲海域主張重疊的海域，國際法不禁止兩國各自在此類海域執法。⑩
|
