|
| 1999年，李登輝公開提出“兩國論”；2024年，賴清德加速操作“兩國論”。 |
中評社╱題：“兩國論”的“憲法”路徑和誤區 作者：高聖惕（武漢），武漢大學國際法研究所二級教授；蘆斌洋（武漢），武漢大學國際法研究所博士生
【摘要】2024年5月，賴清德成為台當局領導人之後即加速操作“兩國論”。2024年12月2日台“內政部”針對國民黨籍前南投縣議員史雪燕為大陸籍配偶，以史未放棄對岸“國籍”為由，發文將史雪燕過去的議員職務“解職”。同日，“內政部”召開第3屆政黨審議會第4次大會，決議將向“憲法法庭”聲請“中華統一促進黨”違憲解散。顯然，台當局正朝“法理台獨”和“消滅統派”的方向推進，理論基礎其實來自李登輝組建的“兩國論研究團隊”的成果，本文溯源討論並質疑該團隊就“憲法”層面的“台獨”理論。
一、前言
台灣當局在李登輝上台後，從1991至2005年針對1947年“中華民國憲法”（簡稱“1947年憲法”）進行了七次“憲法增修”。在1999年，李登輝公開提出“兩國論”，即“中華民國”和中華人民共和國屬於“特殊的國與國關係”。主張“台獨”的法律學者辯稱：台灣海峽兩邊是不同主權國家，一是代表台灣的“中華民國”，一是代表中國的中華人民共和國；1991年“修憲”前後的“中華民國”並非同一國，之前的“領土”含中國大陸，之後的不含中國大陸，“中華民國”在不改國號的情況下，已然轉變為一個新的國家，兩岸遂從事實上的“分裂”轉變為法律上的“互相獨立”。
以“兩國論”為大方向來闡釋或是曲解台灣當局“憲法增修條文”的學者分屬憲法和國際公法領域，論點凝聚於黃昭元主編、2000年出版的《兩國論與台灣國家定位》一書（簡稱《論文集》）。過去30年來，《論文集》作者許宗力、黃昭元、許志雄、林佳龍、楊永明、陳英鈐、林文程等獲得提拔，成為台灣當局“釋憲”機構（即“司法院”的“憲法法庭”，原稱“大法官會議”）的大法官、“行政院”部級領導或“總統府”高官。他們個人的學術見解可能轉變為法律或是“大法官會議”和“憲法法庭”的“釋憲文”，完成“釋憲台獨”。他們也可能通過“憲法法庭”宣告“和統派”政黨組織為“違憲”而解散之。換言之，《論文集》鋪陳了“法理台獨”的路線圖和依據，對於中華民族和平發展產生負面影響，值得學界深究。本文摘要《論文集》當中憲法學者的“兩國論”論點並提出質疑，最後提出結論。
二、“兩國論”的“憲法路徑”
“兩國論”的“憲法路徑”係基於“國家法學（Allgemeines Staatsrecht）”，並以格奧爾格·耶利內克（Georg Jellinek）提出的“國家三要素論” 為論據。張嘉尹主張“中華民國”在1991年“修憲”後，其“領土”、“人民”與“政府（統治權）”三個國家要素皆已變化，導致之後的“中華民國（在台灣）”與之前的“中華民國”不同。①以下分論之。
（一）“領土”縮小至“台澎金馬”的“中華民國”？
依據“兩國論”，“中華民國（在台灣）”是一個獨立於中國之外的國家，在治權上不能跟中國重疊，故需將其“領土”限制在台當局實控地區，也就是台灣、澎湖、金門、馬祖等地。“1947年憲法”未列舉“中華民國”領土範圍，僅在第4條規定“中華民國領土依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之”。黃昭元遂主張，1946年制憲之時，“固有疆域”係包括外蒙古（如今的蒙古人民共和國）。②台當局制定的“台灣地區與大陸地區人民關係條例”（簡稱“兩岸條例”）第2條第2款規定：“大陸地區：指台灣地區以外之中華民國領土”。黃昭元遂主張⑴“大陸地區的領土”包括外蒙古；⑵“兩岸條例”將外國領土（蒙古）先視為大陸地區，再將大陸地區視為中華民國領土的一部分；和⑶包括外蒙古的“大陸地區”實質上就是“外國領土”，即便在名義上稱為“中華民國領土”。③廖福特質疑“固有疆域”的意涵，主張既然“1947年憲法”並無明確的領土規定，“中華民國”領土則不與中華人民共和國重合。④
然而，黃昭元所謂外蒙屬於“1947年憲法”第4條所謂的“固有疆域”的看法與歷史和政府實踐不符。1945年中國與蘇聯簽訂《中蘇友好同盟條約》，約定蘇聯出兵東北，但中國須接受外蒙“現狀”，即應承認“蒙古人民共和國”。民國政府遂要求外蒙公投證明其人民獨立意願後，才承認外蒙獨立。1945年10月外蒙獨立公投，1946年1月6日民國政府宣布承認外蒙獨立。考慮到時代背景，“1947年憲法”中的“固有疆域”豈能包含外蒙古？雖然1953年2月24日在台的“立法院”撤銷了對外蒙獨立之承認，導致後來的“兩岸條例”第2條中的“大陸地區”包含外蒙。這樣的實踐展現的卻是蔣介石以降的台領導人對外蒙領土主權的主張和反對外蒙獨立的立場，而非（如黃昭元所說）台當局將自己認為的外國領土置於“大陸地區”之下。後來在2002年1月30日，台當局“行政院”修正發布“兩岸條例”的施行細則第3條，將外蒙自“兩岸條例”施行區域中剝離。鑑於“兩岸條例”已然不將外蒙視為“中華民國”的“大陸地區”，黃昭元的前述主張豈能站得住腳？
對於“中華民國”的領土是否已經變更的問題，許宗力強調“修憲”條文的前言第一句（即“為因應國家統一前之需要”），主張既然是“國家統一前”，目前則是“分裂”狀態，故可適用“分裂國家理論”，而在憲法上造成領土範圍及憲法施行地域的變更效果。黃昭元則依據第1屆“國民大會”第2次臨時會在1991年4月22日議決廢止“動員戡亂時期臨時條款”（簡稱“臨時條款”）的事實，主張：“增修條文”廢止“動員戡亂”，即承認中國大陸是“中華民國政府”統治權及憲法效力在事實或法律上都不能及的區域。如果衹是統治權的事實上不及，憲法就應將“不奉中央法令”的中國共產黨定位為“叛亂團體”，至少應繼續“宣稱”平亂的決心。因此，1991年的“修憲”條文含有明確放棄對大陸地區的平亂的意思和明確承認“中華民國”統治權範圍變更的意思。⑤1991年5月1日第一次“增修條文”的第10條規定：“自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。”陳英鈐主張大陸地區並非“中華民國”統治權所及，“憲法”的效力範圍僅及於台澎金馬及政府統治權所及之其他地區。因此，大陸地區一方面是在台灣地區以外之沒有行為能力的“中華民國”的領土，二方面不是1949年後在台灣有行為能力的中華民國的領土。這樣的事實狀態因為“增修條文”得到憲法秩序的肯定，產生法律效力。⑥換言之，“修憲”後“中華民國”的領土“在法律上”業已限縮至台澎金馬地區。
問題是，黃昭元、許宗力和陳英鈐主張“中華民國”政府在1991年“修憲”後在法律上“放棄主張”未實際控制的領土一說，不符合台當局自己頒布的法律政策文件。舉例而言，1993年4月13日，台當局頒布“南海政策綱領”曰：“南沙群島、西沙群島、中沙群島及東沙群島，無論就歷史、地理、國際法及事實，向為我國固有領土之一部份，其主權屬於我國。南海歷史性水域界線內之海域為我國管轄之海域，我國擁有一切權益。”在1999年2月10日台當局“內政部”公布了“中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線公告”。公告第三頁（最後一頁）是地圖，右下角“圖例”最後一行將南海斷續線稱為“固有疆域界線”。 ⑦可見：即便是在李登輝的“兩國論”主張之下，台灣當局在法律上和政策上並未放棄主張⑴固有領土，⑵中國解放軍佔領的西沙群島、幾個南沙群島和黃岩島，和⑶南海周邊國家竊佔的南沙諸島。台當局甚至主張體現“1947年憲法”第4條“固有疆域”和“固有領土”概念的南海斷續線是“國界線”。
就法言法，即便負責制定“增修條文”的“國民大會代表”有變更“中華民國”領土及拋棄大陸地區的企圖，台當局還需遵循下列程序來實現此目的：⑴“1947年憲法”第4條的程序，即通過“國民大會決議”；或是⑵2000年4月25日第六次“增修條文”的第4條第5款規定，即：“中華民國領土，依其固有之疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，並提經國民大會代表總額三分之二之出席，出席代表四分之三之複決同意，不得變更之。”或是⑶2005年6月10日的第七次“增修條文”的第4條第5款規定，即：“中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。”自1947年行憲至今為止，以上任何程序皆未啟動。因此，主張“增修條文”具備“拋棄大陸地區的法律效果”一說，恐有抵觸“中華民國憲政秩序”而違憲的情況。
（二）大陸人民不再為“中華民國”國民？
1991年“修憲”前台當局將大陸人民視為“中華民國國民”。王泰升主張“修憲”後大陸人民不再是“中華民國國民”。⑧
許宗力的主張是從法律關係出發，他援引1997年第四次“憲法增修條文”的第11條：“自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。” ⑨台當局“立法院”據此制定“兩岸條例”。此後，台灣地區的法律僅適用於“台灣地區人民相互間”的法律關係，不適用於大陸地區人民。綜觀“兩岸條例”及其施行細則可知，大陸人民的權利在台灣受到嚴格限制，法律地位還不如外國人。許宗力遂斷言：就台灣的法律而言，大陸人民難以稱其為“本國人”。此外，台灣當局在1999年5月公布施行“入出國及移民法”，其中第3條第1款規定“國民：指居住台灣地區設有戶籍或僑居國外之具有中華民國國籍者”。該條第3款又規定“台灣地區：指台灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區”。許宗力遂主張大陸人民在台灣的法律地位是“特殊的外國人”。他還拿“兩岸條例”第18條作為證明，該條規定“進入台灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，治安機關得徑行強制出境。……一、未經許可入境。二、經許可入境，已逾停留、居留期限。三、從事與許可目的不符之活動或工作。四、有事實足認為有犯罪行為。五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞。……”。鑑於台當局可以將違反該條規定的大陸人民強制（遣送）出境，許宗力曰：如果台灣和大陸同屬一國，台當局豈能將作為本國人的大陸人民遣送出境？故大陸人民地位應等同於外國人。此外，台當局的“就業服務法”第80條規定“大陸地區人民受聘雇於台灣地區從事工作，其聘雇與管理，除法律另有規定者外，准用第五章相關之規定”。而該法第五章規範的就是“外國人之聘雇與管理”。第三個證明是台當局“領海及鄰接區法”第7條，即規定外國船舶在“中華民國”領海的無害通過權。該條第6款規定“大陸船舶通行中華民國領海，除依照台灣地區與大陸地區人民關係條例辦理外，並應遵守本法之規定”。簡言之，該條要求通行“中華民國”領海的大陸船舶也遵守外國船舶所應遵守的“無害義務”。⑩
筆者不解的是：考慮到“大陸地區”仍為“中華民國”的“領土”，依據“修憲”後台灣當局的法律，為何大陸人民不能被定性為“特殊的本國人”？難道依國內法無權回國或是待在國內的人民就絕非國民？戒嚴時期針對在海外持有“中華民國”護照的台灣人民，主張“台獨”、保釣運動左派、或單純地參與台灣同鄉會活動的，兩蔣政權會將其列入黑名單，名單上的異議分子回國（回台灣）的權利便遭剝奪，如許添財、金美齡、黃昭堂、王康陸、陳以德、蔡同榮、郭松棻、林孝信等人。許宗力不會認為這些從事反對運動的台灣人也是外國人吧？
陳英鈐則從“制憲權”的學理角度來討論所謂“全國人民”限於“台灣人民”的法律意涵。所謂的“制憲權”是賦予、支撐或廢棄憲法規範效力的政治力，係先於憲法而存在。制憲權的主體是整個民族，制憲權的運用就是國民總意志的表現。第1屆國民大會第1次會議經由修憲程序，在1948年4月18日議決通過“臨時條款”。該條款最初規定“總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第39條或第43條所規定程序之限制”，後又增加“動員戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法第47條連任一次之限制”、“總統為適應動員戡亂需要，得調整中央政府之行政機構、人事機構及其組織”等內容。陳英鈐主張“1947年憲法”早已因為1948年的“臨時條款”的制定而使其國民主權的憲法基礎受到挑戰。具體而言，被“臨時條款”所修改的“憲法”體制，其基礎並非國民主權，而是“中華民國在台灣的威權政府”。問題是：“中華民國政府”在1948年仍然在南京，而非台北！
此外，陳英鈐主張1991年開始的“修憲”讓“中華民國”得以“台灣化”。1991年5月1日第一次“增修條文”第1條和第2條規定“國民大會”代表和“立法委員”由以下地區的選民組成：“依左列規定選出之，……自由地區每直轄市、縣市……自由地區平地原住民及山地原住民……全國不分區及僑居國外國民……。”第一次“增修條文”第4條規定“國民大會代表、立法院立法委員、監察院監察委員之選舉罷免，依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額，採政黨比例方式選出之”。“國民大會”代表、“總統”、“立法委員”均由中華民國自由地區選出。藉此，“國民主權原則”首次通過“增修條文”在台灣實現，不包含中國大陸人民的台灣地區的“國民全體”成為了“制憲權”的主體。1992年第二次“增修條文”第12條第1款規定：“總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，自中華民國85年第9任總統、副總統選舉實施。”從1996年起，“中華民國”的“總統”選舉採用選民“直接選舉”的方式，不再由“國民大會”選舉“總統”。陳英鈐認為，“直接選舉”產生的“民主政府”替代了原來的“威權政府”，公民直接參與選舉也間接肯定了“修憲”後“新體制”的正當性。⑪
|
